立法會財務委員會今日下午以二十八票贊成、十八票反對、一票棄權通過撥款五千萬拆散一級歷史建築皇后碼頭。預料之中，二十八個贊成的議員沒有一個發言，討論只是一場攻防戰。攻防的論點先不說，以下要提出另一個面向的討論：行政、立法、司法的三權，當立法會失守後，是否應該研究以司法制衡行政當局的可能？
〈市民對皇后碼頭保留方案不應導致其降級的合理期望〉
二零零七年六月八日《信報》報道：「市民仍有機會提出中止拆卸﹝皇后碼頭﹞工程。香港大學法律學院副院長戴耀廷指出，由於皇后碼頭已經列為一級歷史建築，而一級建築的定義是『具特別重要價值而必須盡可能予以保存的建築物』，政策本身不容許這樣容易就將碼頭拆卸，因此，市民可以引用普通法中的實質合理期望原則，提出司法覆核。」筆者希望對戴耀廷先生的論點﹝包括他在五月十六日於《信報》刊登的〈不拆皇后碼頭的合理期望〉一文﹞略作推演：皇后碼頭的歷史建築評級不單令市民期望它得以原地保留，更原則性的要求是，皇后碼頭的保育方案不應破壞其歷史價值，導致評級下降。
古物古蹟辦事處除了在其網站公布了一級歷史建築的定義──「具特別重要價值而必須盡可能予以保存的建築物」而令公眾產生原址保留的期望之外，民政事務局在五月底交給立法會的公開討論文件中亦表明：「古蹟辦一直採取行政措施，確保獲評級的建築物會以與其價值相稱的方式得到保護或保存。」﹝第十段﹞確保獲評級建築物得到適當的保護是古物古蹟辦事處的責任，但在皇后碼頭的保留上，他們有負責任嗎？
以筆者的理解，「以與其價值相稱的方式......保護」，是說保護工作應盡量不令到文物的歷史價值折損，亦即不會令其歷史建築評級下降。讓我們拿這個標準檢驗現在房屋及規劃地政局的「保留」皇后碼頭建議。二零零七年六月八日《信報》報道：「根據政府在三月就保存皇后碼頭提交的建議，皇后碼頭的上蓋重達五百七十公噸，難以找到足以吊起整個上蓋的海上起重機，因此，政府會全力保存碼頭上層結構，然後在原址附近或其他合適地點重組。根據這項建議，碼頭的鐵器和非結構部分會逐一拆除和保存，包括皇后碼頭的中英文牌匾、導航燈、登岸階梯和長石櫈等等。皇后碼頭的上蓋則會切割成四至五個部分，重建時會用混凝土及鋼複合構築物取代，以連接嵌入的結構鋼柱條，而現有的混凝土柱在切割後，會嵌入結構鋼柱條加固。」
報道指，房屋及規劃地政局局長孫明揚曾在立法會解釋：「情況就如美利樓的重置方法，並強調不改變碼頭的外觀。」
政府官員以重置美利樓作為保留皇后碼頭的示範，但可惜，美利樓的保育方式完全與其價值不相稱。古物古蹟辦事處館長（歷史建築）蕭寶儀小姐零三年接受長春社訪問時表示，美利樓的重置並不理想：「新的結構不能反映十八世紀的歷史發展和建築特色，建築物的價值已減低。畢竟，它是香港首個重新安置的工程，但不符合國際標準。美利樓在拆卸二十年後重建，許多建築記錄和物料已遺失或損壞，這令到新舊美利樓有差異，例如，工程師和建築師運用綱和水泥興建結構。因為新的建築物與原來的已不同，古物諮詢委員會於探訪美利樓後，決定將它由一級降為普通建築物。」
按古物古蹟辦事處為皇后碼頭做的最新文物評估，皇后碼頭的價值部分在於其良好的「保持原貌程度」﹝碼頭未發現明顯的改動，多年來只曾進行小規模的維修工程和日常保養工程﹞以及與周邊建築群的關係﹝「完整度」──皇后碼頭與愛丁堡廣場和大會堂構成一個整體，並且位處中環的文物建築群之間﹞。現在房屋局建議將碼頭拆散重置於別處，將明顯損害這兩方面的價值，導致碼頭的歷史評級下降。
面對這種明顯會破壞皇后碼頭﹝一級歷史建築﹞價值的「拆散重置」方案，古物古蹟辦事處至今沒有公開向公眾交代，此方案如何與皇后碼頭的「價值相稱」。如果政府明知目前的方案會破壞碼頭的歷史價值，但仍堅持去馬，則不單違反了民政事務局「確保獲評級的建築物會以與其價值相稱的方式得到保護或保存」的工作承諾，亦違背了市民對於一級歷史建築在保育後不應被降級的合理期望。
附件：
信報財經新聞
戴耀廷 2007-05-16
不拆皇后碼頭的合理期望
古物古蹟諮詢委員會決議將皇后碼頭評為一級歷史建築。按古物古蹟辦事處在其網頁公布有關歷史建築物級別的定義，一級歷史建築的評級是指此建築物是「具特別重要價值而必須盡可能予以保存的建築物」。
但房屋及規劃地政局局長孫明揚在古物古蹟諮詢委員會作出此評級決議後，卻即時公開表明即使皇后碼頭被列作一級歷史建築，亦不可能原址保留，必須先搬離原址再研究重置方案。
現在的爭議是在古物古蹟諮詢委員會把皇后碼頭評級為一級歷史建築後，特區政府是否必然有權把皇后碼頭先拆再定重置的方案（即使是原址重置）呢？雖然評級不具直接的法律效力，但特區政府在決定如何處置皇后碼頭時，卻必須注意終審法院在二○○二年在《吳小彤訴入境事務處處長》案，從英國普通法引入的「實質合理期望」的原則。特區政府如未能妥善處理相關的決定，若有人以此原則提出司法覆核，特區政府的先拆再重置的決定有可能被法院裁定為無效。
「實質合理期望」的原則包括幾方面的要求：一、行政當局的行為是否可以使公民產生某種期望？二、這期望是否合理？三、行政當局在作出決定時是否有給予此 合理期望充分的考慮？四、若行政當局已充分考慮了此合理期望但仍要作出不符此合理期望的決定，法院會以什麼原則來覆核此決定？
在三種情 況下，行政當局作出的一些行為是可以導致公民產生某種期望的。這包括：一、行政當局向公民作出了一些清楚和不含糊的陳述，而這陳述是涉及它會如何行使其行 政權力，公民因而期望行政當局會依陳述所言般來行使行政權力。二、行政當局因長期以某種方式行使行政權力，其行使行政權力的方式成為了慣例，公民因而期望 行政當局會依慣例來行使行政權力。三、行政當局公開發表政策文件指引它如何行使相關的行政權力，公民因而期望行政當局會依政策文件來行使行政權力。
因古物古蹟辦事處在其網頁已公布了有關歷史建築物級別的定義，這是公開發表的政策文件，故已足以使公眾對特區政府產生期望，那就是它會依據此評級的要求來作出相關的決定。
在確立了行政當局的行為可導致公民產生某種期望後，第二步是要確定此期望是否合理。一方面是看行政當局在政策文件對有關政策的描述是否可合理地產生相關的期望內容；另一方面是要看引用此期望的人在合理情況下是否可以有這期望。
現在的爭議可能是一級歷史建築是「具特別重要價值而必須盡可能予以保存的建築物」是否會合理地產生「原址保留」的期望。特區政府可以說按此政策，特區政 府只須「盡可能予以保存」獲評為一級歷史建築的建築物，故合理的期望只是「覓址重置」，或頂多是「原址重置」。關鍵可能是將來法院會如何理解「具特別重要 價值」。若法院如在保護維港的案件中，給予歷史建築如維港相同的重視程度，那法院是有可能判定皇后碼頭被評為一級歷史建築後，是可以產生原址保留的合理期望，而非只是覓址重置或原址重置。
英國案例可供參考
第三步是關乎法院在確立了合理期望後的處理方式。一旦合理期望已確立，法院會要求行政當局在作出行政決定前必須給予此合理期望充分的考慮。換句話說，此 合理期望是行政決定的相關的考慮因素。若行政當局沒有考慮此相關因素，這行政決定就是不合法的行政決定，法院會把行政決定撤銷並發回行政當局重議。
到了這階段，經過那麼多的公眾討論和媒體報道，很難說特區政府將來對皇后碼頭的任何決定是沒有考慮過皇后碼頭是一級歷史建築所產生的合理期望的。
但若行政當局實質上已考慮了一項實質的合理期望後但仍堅持不依合理期望的要求去作出決定，普通法對法院應引用什麼準則來覆核那行政決定，到現在為止是還未有明確規定。
按英國上訴法庭近年的一個有關合理期望的判決 (R (on the application of Nadarajah) v The Secretary of State for the Home Department [2005] EWCA Civ 1363) per Lord Justice Laws)，合理期望這法律原則是基於行政當局應達到良好管治（good administration）的要求，故行政當局必須證明它偏離合理期望的決定是一個「合乎比例」（proportionate）的決定。
若香港法院也把這判決引入香港，假設特區政府選擇了原址重置，那法院就可能要求特區政府證明不原址保留而只是原址重置這決定是一個合乎比例的決定。這可 能涉及幾個問題：一、原址重置是否基於一個合理的理由？二、原址重建是否與那合理的理由有關連？三、要達成此理由，是否還有其他對已產生的合理期望損害更 少的方案？四、整體來說，偏離合理期望的決定是否符合民主社會的利益？
就第一關，要有更多的土地可用於 商業用途肯定不是一個合理的理由。幸好政府現在提出原址重置是為了要興建Ｐ２道路、延伸排水暗渠及延長機場鐵路的掉車隊隧道，而這些工程應可以算是合理的 理由去偏離合理期望，因此。政府應過得了合乎比例的第一關。以進行這些工程為由，第二關應也不會是問題，因原址重置的決定亦應與這些工程有充分的關連的。
關鍵是合乎比例的第三及四關。不少的民間團體及專業人士已提出過一些方案可使皇后碼頭原址保留而又可以同時完成這些工程。因此政府必須向法院提出充分的證據，證明沒有比原址重置對公眾的合理期望損害更少的選擇，及原址保留是不可能在合理的規劃和設計下達到完成這些工程的目的。
依此去看，政府除了要在立法會爭取到撥款去進行重置的工程外，它還可能要面對法院依合理期望的原則對重置皇后碼頭的行政決定的嚴格覆核。