過去十數年政府不斷開展各項大型基建，部分落成後變成大白象－－實質使用率及需求均明顯不足，可能永遠無法回本。不少基建在提倡及撥款階段時，社會已廣泛質疑其需要，不過政府依然以大量「專業估算」以支持其必要性。現在回望，似乎很需要審視這些專業估算有多準確。
回顧政府確立各類大型基建必要性的手法，發現不少均指向對未來人口與需求的樂觀想像，而樂觀的人口推算，會進而被推展至樂觀的使用量、經濟增長推算等，加上低估預算以至頻頻超支，最後系統性地誤判其實際效益，不少大型基建均沒有擺脫過度高估需求的魔咒。
2030年人口推算：21年間至少多估90萬人
這種「系統性樂觀」可反映在長遠人口推算上，《香港人口推算報告》對2030年的推算人口數字，隨時間推進不斷調低：
發佈年份｜報告名稱及涵蓋年份｜2030年基線居港人口推算|
2002｜香港人口推算2002-2031｜867.92萬人｜
2004｜香港人口推算2004-2033｜828.17萬人｜
2007｜香港人口推算2007-2036｜831.17萬人｜
2010｜香港人口推算2010-2039｜840.07萬人｜
2012｜香港人口推算2012-2041｜812.05萬人｜
2015｜香港人口推算2015-2064｜797.46萬人｜
2017｜香港人口推算2017-2066｜796.38萬人｜
2020｜香港人口推算2020-2069｜792.01萬人｜
2023｜香港人口推算2022-2046｜777.71萬人｜
21年內，政府先是高估2030年的預計人口，然後按實際情況不斷下調，20年前與今天的推算竟調低近90萬人。90萬人是什麼概念？是比下列新發展區可容納的人口還要多出3萬多：
➤ 古洞北及粉嶺北新發展區 22.21萬人
➤ 洪水橋／厦村新發展區 18.39萬人
➤ 流浮山新發展區 14.1萬人
➤ 將軍澳第137和132區 13.5萬人
➤ 元朗南發展區 9.87萬人
➤ 新田／落馬洲發展樞紐 8.48萬人
－－－－－－－－－－－－－－－
合共：86.55萬人
未知餘下6年，有關估算會不會再進一步下調，但若果當年（2002年）以2030年香港將會有868萬人的規模來做長遠城市規劃、交通基建及各類用地等，並立刻進行大型工程，屆時或會出現鬼城處處、有鐵無人搭、有路無車用的情況。
現時香港面臨開埠以來最大、價值3萬億的造城計劃北部都會區，是基於預計2046年有819萬人而來（抑或是為了北都才這樣估算？）【註1】，而且部分工程已經在進行中。根據政府高估的往績，要在22年內再增加接近70萬人口的希望微乎其微，尤其是長遠經濟前景已今非昔比、生育率創新低、人口老化加劇、移民潮、留住專才的吸引力下降、兩地融合使香港獨特性及吸引力減低等等，大規模造城計劃的成本效益是個大問號。
無關疫情移民潮，屬「系統性樂觀高估」
值得注意的是，2030年的人口推算數字先高估後不斷下調，並非因疫情及移民潮而來的獨立事件－－政府是高估人口推算的「慣犯」－－即使是對2010或2020年的人口推算，均會出現日子越近，推算越低的慣性高估問題。早有學者發現香港政府人口推算「從來只有估多沒有估少」【註2】，所以這是一個系統性高估，尤其是長期人口數字的一個大問題。
一旦預期人口暴漲而準備的大型發展計劃開展，屆時使用量不足，將令投資血本無歸，即使去到中途想削減工程規模，也被當年粗疏高估的難度大很多。
大型交通基建估算更「激進」：採用最樂觀前景人口估算
大型交通基建的相關估算，亦會考慮未來人口增長，但採納的數字比政府統計處的人口推算更「激進」。回顧《鐵路發展策略2000》的相關內容，當時預測香港2016年將有893萬人，足足比2016年的實際人口多出159萬人；10年前的《鐵路發展策略2014》較為「保守」，但亦預測香港2021年將有780萬人，並於2031年增至846萬。
同樣的樂觀，亦系統性地出現在以下4項已落成的巨型交通基建上。以估算廣深港高鐵香港段乘客需求為例，當年是以香港人口預測以及生產總值增長率預測【註】；港珠澳大橋，更會將內地城市如珠海、中山等地的人口預測考量在內。若是高估人口和經濟增長，自然也會高估了使用量。
以下四項交通基建，已成為大白象基建的同義詞，使用比率遠遠低於設計容量及當年估算：
機場第三條跑道
最終造價：1,415億
預測使用量：2024年客運量估算— 7,803萬
現時使用量：*2024年客運量 — 5,874萬
使用比例：75% （機場整體）
*以2024首10個月的數字作比例上的推算
港珠澳大橋
最終造價：1,201億
預測使用量：2020年每日架次估算 — 15,350 – 22,300
現時使用量：*2024年每日架次— 11,662
使用比例：61.9% (取預測數字範圍平均數)
*以2024首8個月的數字作平均計算
廣深港高鐵香港段
最終造價：844億
預測使用量：2021年每日跨界乘客量估算 — 119,700
現時使用量：2024年每日跨界乘客量 — 70,633
使用比例：59%
*以2024首9個月的數字作平均計算
啟德郵輪碼頭
最終造價：82億
預測使用量：2023年乘客人次估算 — 564,102 – 1,041,031
現時使用量：2023年乘客人次 — 396,470
使用比例：49.4% (取預測數字範圍平均數)
各種基建、需求估算竟可無視現實處境？
除人口外，大型交通基建會以經濟增長、勞動力增長（與人口亦有關）等預測作為制定基礎，研究員發現，兩者亦出現大幅高估的情況，亦無視了現實處境如政策限制、甚至是物理空間的限制。明天（11月28日）啟用的機場三跑是經典案例。
《香港國際機場2030規劃大綱》中，預測三跑在2008至2030年的使用量時，是以需求量的複合年增長率作預測，並推算其基準飛機起降量及客運量會以每年3.2%增長，而貨運量則以每年4.2%增長，如此估算基本上只要預設一個增長率，便可預測到20年後的具體字（用Excel方程式直接向下拉？），實在簡單輕易。
這是抱著內地會容許空域共享的前設，但現實是，香港與內地的空域限制與航道重疊問題，是物理問題及政策問題，至今仍未解決，亦極難解決。尤其是香港鄰近5個機場正在擴建，深圳寶安機場亦將有三跑快將開幕，香港憑什麼一定要人家讓出空域給香港三跑？沒有中央的協調亦無法解決地區機場競爭而不願「共享」空域的問題【註3】。這個根本性問題與疫情毫無關係－－沒有疫情，機場起降量未來亦難以達至推算水平，《香港國際機場2030規劃大綱》的那條估算直線亦不現實，機場或毋須以這種規模、成本和時間表擴建。
▍樂觀估算不限於大型基建：經濟增長、人力短缺、商廈需求等
忽視現實政經環境的樂觀粗暴估算，還出現於人力推算和經濟增長。上周政府發布的《2023年人力推算》，當中聲稱在5年後，香港整體人力短缺達18萬，其預測方式是根據對本地GDP的增長率作推算，認為在基準情境下，本地GDP每年增長3.2%，即使是較低增長情景，亦以每年增長2.7%作順推。
大家現在也深明香港經濟前景如何，這個數字有多水份大家心知肚明。但這個樂觀推算會直接影響勞工政策，例如過早或過大規模地推行外勞計劃，未來令本地勞工利益受損，澳門勞工現時面對的處境，或會在香港出現。
過往系統性高估的後果，現時已反映在商廈空置問題上，雖然有後疫情對工作模式的影響，導致商廈需求疲弱，但當年的高估無疑加劇了現在商廈空置的問題。
2017年規劃署委託顧問公司，進行《檢討甲級寫字樓、商貿及工業用地的需求》 的研究，亦是用同樣方法，將估算與香港與廣東省實質GDP的掛勾，得出來的其中一個結果是，商業核心區甲級寫字樓會在整個推算期內出現短缺情況，而到了2023年，會出現近50萬平方米的的總樓面面積短缺。
而現況卻是商廈過多，商業核心區甲級寫字樓面臨嚴重的空置問題，近日甲級寫字樓整體空置率達16.8%，九龍東商廈空置率甚至高達21%【註4】。世邦魏理仕甚至估計，現時全港有多達1,500萬平方呎(即約140平方米)的空置商廈面積【註5】。如此嚴重的供應過盛問題，或許正是過去過度樂觀的取向，促使近年過度興建。
▍大型基建樂觀估算 對民生基建態度則截然不同
或許有人（尤其是工程界）認為，大型基建和城市發展上，及早預留剩餘載量總比到時發現用量不足好，來合理化這種系統性高估，但問題是這觀點背後忽略了計算額外所需投入的財政和社會成本。
當政府欲推一些巨型基建，便將其需求估算推測至極高水平，但當落到民生基建上時，可見現時如醫院、安老中心、康體設施、社區中心、休憩公園、資助房屋等，均見供應不足的現象（部分甚至沒有估算），反映政府在規劃上的「雙重標準」，或僅視需求估算為合理化基建工程撥款的工具。如上述4項交通基建工程成本極大，需求高估亦意味資源浪費，如將節省下來的開支，投放於民生福利、教育醫療等，所帶來的社會效益或許遠超想像。
過去香港尚見財政盈餘，但現時庫房數字連連暴跌的現況下，政府似乎仍然沒有改變態度，甚至更「變本加厲」，如去年年尾公布的《香港主要運輸基建發展藍圖》，為合理化「三鐵三路」等大型基建需求，強調以「基建先行」及「創造容量」的規劃方針推動運輸基建項目，並表示為考慮香港長遠發展情景，「參考了政府統計處的『較高人口推算』以規劃香港未來的主要運輸基建網絡」，當中預料香港到了2046年，將會有896萬人口。但香港由700萬人口增至今年的約750萬，亦足足用了約15年，在人口增長已放緩的情況下，20年後竟可額外增加150萬人，實在是駭人聽聞。
事實上，大型基建的樂觀估算，亦非僅見於香港規劃上的弊病。綜觀世界各地，不少學界論文，均對這個現象有所描述及解釋，例如循決策機制上解釋政治因素如何凌駕理性分析（Kai Wegrich, Gerhard Hammerschmid，2017）【註6】、從建造過程上解釋各種影響項目結果的「隱藏之手」（hiding hand)（Helmut K. Anheier，2017）【註7】，以及透過重新檢視基建管理機制，試圖舒緩錯判所帶來的沉重社會負擔（Lavagnon Ika；Marcos Lopez Rego；Vered Holzmann；Nuno Gil，2023）【註8】等。輕微高估或許亦有容錯空間，但如上述基建僅有預測的六七成使用量，再加上情況的普遍，政府又是否應檢討過往需求推算的策略，而非讓同類情況再次發生？
參考資料：
【註1】香港統計處，《2022 年至2046年香港人口推算》 https://shorturl.at/KItyF
【註2】梁啟智 2020年9月15日貼文 https://shorturl.at/Nkoem
【註3】明報. 2024.11.27. 大灣區機場競爭激烈 學者：需中央主導協調 https://shorturl.at/G92tt
【註4】經濟日報. 2024.11.20. 空置高企 九龍灣商廈重建變陣 https://shorturl.at/6pgCM
【註5】星島日報. 2024. 08.06. 甲廈空置率16%破紀錄 改作零售效果有限 寫字樓需求萎縮 急覓家族辦「大水喉」https://shorturl.at/vsR0W
【註6】Wegrich, Kai, and Gerhard Hammerschmid, 'Infrastructure Governance as Political Choice', in Kai Wegrich, Genia Kostka, and Gerhard Hammerschmid (eds), The Governance of Infrastructure, Hertie Governance Report (Oxford, 2017; online edn, Oxford Academic, 20 Apr. 2017),
【註7】Anheier, Helmut K., 'Infrastructure and the Principle of the Hiding Hand', in Kai Wegrich, Genia Kostka, and Gerhard Hammerschmid (eds), The Governance of Infrastructure, Hertie Governance Report (Oxford, 2017; online edn, Oxford Academic, 20 Apr. 2017),
【註8】IKA, L., REGO, M. L., HOLZMANN, V., & GIL, N.. (2023). Special issue: infrastructure delivery and project management in low-and middle-income economies. Cadernos EBAPE.BR, 21(5), e2023–0162.
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