香港將連續3年錄得近／逾千億財赤，社會已有廣泛看法指港府已經陷入憂慮多年的結構性財赤。就此政府的態度則相對樂觀，認為僅是疫情引起的周期性財赤，預料數年內可回復盈餘【註1】，但情況是否這麼簡單？
港府常借疫情後世界各國財困（尤其是英美）、環球經濟衰退及香港作為細小經濟體易受影響為由，解釋香港目前面對的財政危機，但將主權國家和城市的公共財政相比實有欠公允，何況疫情已是明日黃花。
若要客觀地理解香港當前的公共財政處境，比較與香港經濟聯繫較多的鄰近重要城市的公共財政狀況，或許能給我們一些啟示。不難發現，香港當前面對的困境似乎是鄰近地區主要城市獨有的。
比較鄰近城市 港府財赤獨憔悴？
研究員揀選了鄰近香港的主要亞洲城市過去5年的公共財政狀況分析，橫跨疫情前後，包括新加坡、東京、台北、孟買、曼谷和馬尼拉。她們與香港一樣，全屬英國智庫界定全球經濟影響力的 “GaWC city classification” 中的「Alpha 級世界城市」【註2】，象徵她們在地區和環球的經濟融入度和影響力，與香港相近，她們亦是所屬的國家和地區的經濟中心，匯聚人才和重要經濟活動，這些亦深切影響相關城市的公共財政狀況【註3】：
➤ 亞洲經濟城市近年財政趨勢 (年份為財政年度)
城市｜2019/20｜2020/21｜2021/22｜2022/23｜2023/24｜（以當地貨幣億元計算）
香港｜-106｜-2,325｜294｜-1,223｜-1,002｜｛2024/25仍預料千億財赤｝｜億港元
新加坡｜8.5｜-515.7｜18.8｜17.2｜-35.7｜｛2024/25預料60億盈餘｝｜億新元
東京｜7,201｜28｜1,051｜5,191｜4,849｜億日元
台北｜27｜5｜-53｜-3｜117｜億新台幣
孟買｜51｜0.2｜41｜25｜30｜億印度盧比
曼谷｜398｜744｜754｜410｜427｜億泰銖
馬尼拉｜81｜46｜44｜101｜未有數字｜億披索
無可否認疫情確實衝擊各城市的公共財政：新加坡2020年罕見地出現逾500億新元的財赤，台北同樣在2021年至2022年錄得財赤，東京在疫情期間盈餘亦明顯大縮水。但很多城市都在2021年起迅速復原，開始錄得盈餘。表現第二差的新加坡，也將預計在本財年錄得60億新加坡元盈餘，似乎只剩香港獨憔悴，持續出現巨額財赤，可見疫情影響或環球經濟影響之說難以站得住腳。
無得賴疫情：香港屬少數長期巨額財赤之一線城市
當然一個城市的公共財政表現受很多因素影響，例如區域及全球經濟因素、主要經濟支柱表現、稅制、社會制度和政策等，但基本上這些「一線城市」有一共同點：由於人才匯聚、資本集中、產業多元而有較強收入韌性，她們的公共財政狀況不會太差，縱使負債累累的英國，其最重要城市（其經濟地位在英國，與香港的經濟地位之於中國有可比性）－－倫敦市的政府是有盈餘的【註4】；中國內地方面，即使大城市均陷於財赤，但一線城市如北京、深圳和上海，其赤字規模遠遠少於其他二線的城市【註5】，這顯示了即使一線城市之間有差異性，她們的共通點在於其公共財政普遍比同一地區或國家的次要城市來得好。而香港作為全球最主要城市之一，陷入結構性財赤的情況似乎屬於少有例子，這實難以歸咎疫情，似乎更大的因素在於經濟結構確實改變導致政府收入不振，以及政府恆常開支不斷上升之故。
一個明顯的改變是，以往蓬勃的香港地產業接近崩盤，過往依靠榨取土地價值的經濟模式失效，隨即令以往佔政府收入兩至三成的土地收入差不多蒸發掉，而其餘傳統經濟支柱亦轉趨弱勢，令另一重要收入利得稅亦轉趨疲弱。與此同時，政府經常性開支大幅增長，相比2019－20年間上升32.2%【註6】，當然亦有非恆常開支與創科和基建等，佔了相當份額，有份做成長期財赤。
加上社會福利、教育和醫療的開支亦增長強勁，但這反映香港人口老化問題所引申的社福、醫療需求增加，不能隨意縮減，砍掉教育開支亦不利香港長遠發展，所以滅赤的焦點並非尋找”cut funding”的「犧牲品」，抑或不斷開徵新稅項而非著眼節流，而是在公共財政思維上，有否一個更健康的財政紀律制度。
財政紀律之一 －香港vs 新加坡：看似一樣但實質不同的「平衡預算」原則
盈餘或赤字，還須看財政紀律，如何「睇住荷包應駛則駛」。雖然香港基本法訂明，港府須要量入為出作為原則，但實質執行上相當有彈性，「不用擔心個別一兩年的赤字額」【註7】，制度上其實沒有訂明政府的行為如何達致量入為出，出現多年赤字預算，亦能被解釋為「已經盡力達致財政平衡（fiscal balance）」而沒有違反基本法。
問題在於沒有明確機制如何達致平衡預算。今個財年將成功「脫赤」的新加坡，其憲法規定必須達至「平衡預算」（balanced budget)【註8】，她亦有機制令政府真的做到：若果某一年財政赤字，新加坡政府需要在其五年任期的餘下時間賺回盈餘「補數」。新加坡總統(President of Singapore，並非總理），有否決支取財政儲備的赤字預算的權力，並只有在「特殊情況」（extraordinary circumstances）下，總統才可批准政府從國庫支取資金，例如2020－22年的疫情，新加坡政府需要申請才能獲得400億新元資金維持政府運作，情況與香港財政司自訂赤字預算（當然需立法會批核）而沒有「後果」完全不同。這個「平衡預算規定」（balanced budget rule）雖然缺少了彈性，但至少能令新加坡政府多年來財政穩健。
財政紀律之二－香港vs 新加坡：香港政府疑似發債以補貼恆常支出
香港政府被指控大幅舉債將「債留子孫」，政府反駁指發債不會用於恆常開支【註9】。按財政預算文件顯示，表面上的確如此，過往數年政府發綠債等收入，均是記帳於「基本工程儲備基金」，即支付基建開支「投資未來」，而非支付政府日常的恆常開支例如社福開始，故此着公眾不用擔心，但值得注意的是，雖然各基金有其法定目的，舉債亦要按《借款條例》根據借款目的運用款項，但現時的法例並沒規限政府將借債得來資金注入基金後，將基金結餘在政府帳戶間調撥，實質做到將借來的錢用來作其他用途的效果。
若仔細分析財政預算案細項的「預算綜合摘要」，會看到一個令人憂慮的的情況。在2023－24財年修訂預算，政府發行債券收入為725億，記賬於基本工程儲備基金中【註10】， 不過研究員發現政府實際會在各財政儲備的各基金之間轉撥。在2023／24年，港府從基本工程儲備基金中支取500億元，調撥其中449億元至「政府一般收入帳戶」、50億元至「創新及科技基金」及約1億元至賑災基金。
「政府一般收入帳戶」是財政儲備其中一個基金，以支付公務員薪酬、學校撥款等恆常開支，這些屬政府恆常開支。而且情況已經發生好幾年【註11】：
財政年度｜借債收入｜調離「基本工程儲備基金」資金｜調至「政府一般收入帳戶」資金
2023/24 ｜725億｜500億｜449億
2022/23 ｜660億｜1,000億｜952億
2021/22｜351億｜350億｜236億
2020/21｜193億｜840億｜585億
2019/20｜78億｜550億｜479億
過去5個財政年度，政府累計發債收入為2007億，記入「基本工程儲備基金」，並從「基本工程儲備基金」支取3240億，當中2701億撥至「政府一般收入帳戶」，當中有多少用於支付恆常開支？政府須清楚解釋在「政府一般收入帳戶」中，有否其他會計安排，以確保調撥的借債收入，與一般恆常支出是分開的，抑或是已經融為一體，實際上已經是利用發債收入支付不斷膨脹的恆常開支？
反觀新加坡，近年雖然亦有為基建舉債，但其「國家重大建設借貸法令」(Significant Infrastructure Government Loan Act) 規定，所借得資金*只可以*用於「國家重大建設」，沒有調撥至政府其他帳戶用作其他用途的權力【註12】，從法例層面訂明，借債作國家重大建設，只可用於國家重大建設，可以玩「財技」的空間很窄。
財政紀律之三－香港vs 新加坡：發債上限定義不同 港府可持續不斷借債
而當香港年年舉債，反觀台北市近年卻不斷還債，由2013年有1,631億元新台幣的未償還債務，大幅減至去年729億。即使新加坡近年亦發基建債（Significant Infrastructure Government Loan Act，SINGA）），但其對於發債的限制，亦較香港嚴格。例如其900億元的發債上限，是總發債量而非滾動限額（rolling limit）【註13】，意味政府已還債項仍會計入發債量中，一旦總發債量達至上限，便需要通過新例來另推發債計劃，而其發債所得的亦必須用於實用的大型基建項目，而不能用於恆常開支。而香港的5000億港元發債上限，卻是未償還本金總額，意味政府可長遠不斷借貸。比較新港兩城的赤字和借債規限，可見港府的財政紀律似乎並非一般想像那麼好。
由此可見，再將香港連年財赤歸咎於疫情和週期性經濟衰退已經「無市場」，因為現在眾多鄰近城市既早已經擺脫財赤陰霾，現在似乎是香港本身的經濟和公共財政、官員的財政紀律出了問題－賣地收入和稅收「失收」，在經濟和稅收上又未能找到「新水喉」，面對不能削減的社福、教育和醫療開支，同時又對未知回報的創科和基建大開水喉，以致香港政府開始需要舉債度日，而更憂慮的是，借來的錢又疑似長期資助這些恆常開支，令香港人擔心，香港的結構性財赤已經越來越深入骨髓。
參考資料：
【註1】文匯報. 2025.1.5. 香港本年度財赤料少於千億 陳茂波：首重節流冀收支平衡
【註2】GaWC World Cities 2024
【註3】輯錄自各城市相關公共財政報告
【註4】UK official holdings of international reserves: December 2024
【註5】中國各年統計年鑒：中央和地方一般公共預算主要收入項目及中央和地方一般公共預算主要收入項目
【註6】2024-25年度《財政預算案》〈財政預算〉
【註7】香港電台2024-10-27 HKT 10:50報道〈陳茂波：政府財赤將持續約3年惟會逐步收窄〉
【註8】Constitution of the Republic of Singapore
【註9】香港電台2024-03-04 HKT 18:19報道〈財政預算案2024｜陳茂波重申發債不會用於日常開支〉
【註10】香港電台2024-03-04 HKT 18:19報道〈財政預算案2024｜陳茂波重申發債不會用於日常開支〉
【註11】2024-25年度《財政預算案》〈預算綜合摘要〉
【註12】新加坡《Significant Infrastructure Government Loan Act 2021》
【註13】Second Reading Speech by Deputy Prime Minister, and Minister for Finance, Mr Heng Swee Keat, on the Significant Infrastructure Government Loan Bill 2021, at The Parliament, 10 May 2021
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