聯合國氣候變化大會（COP29）於十一月在阿塞拜疆巴庫舉行，結果在一片爭議聲中落幕。低碳想創坊的同事與青年代表以NGO觀察員身分，在會議現場奔走，積極參與整整兩星期的談判，儘管遇到不少限制，仍努力表達對氣候公義的訴求，包括淘汰化石燃料、提高氣候融資目標、倡議誠信、透明和符合人權標準，及重視女性在氣候行動地位。
會議在未有充分共識的情況下，確立了爭議甚大的新集體量化氣候融資目標（New Collective Quantified Goal, NCQG）；而本應跟進的COP28『轉型脫離化石燃料』承諾，意即為能源系統轉型並最終脫離化石燃料，COP29的氣候減緩項目竟未再提及；大會雖然通過了碳市場運作機制，然而相關指引的透明度、誠信度、人權標準落實的效力均成疑。凡此種種暴露了發達國家和發展中國家、產油國與非產油國間的深刻分歧，關鍵政策懸而未決，甚至出現倒退，凸顯了全球氣候治理的巨大挑戰。
低碳想創坊將會深入討論COP29中有關氣候融資、碳市場、全球盤點、氣候減緩與適應、公義轉型，以及性別議題等範疇，並展望明年六月波恩氣候會議和十一月巴西貝倫市COP30氣候談判的前景。
發達國家只願帶頭不願負責 氣候融資目標非考慮實際需求
2009年COP15大會曾確立由發達國家向發展中國家提供每年1000億美元的氣候融資目標，後期制定NCQG是要以新目標取而代之。可是COP29談判卻持續反映了發達國家和發展中國家的深刻分歧，氣候融資的金額、來源和用途均是爭議所在。
談判一開始，發展中國家便提出每年1.3萬億美元的目標，加上COP29決議文本亦提及每年需要5.1-6.8萬億美元氣候融資才能在全球有效推進氣候行動；但結果是發達國家只同意承諾從明年至2035年間，每年只有3000億美元的目標。儘管較2009年的1000億美元目標有所增加，但考慮到這15年間的通脹調整後，1000億美元到2035年的實際購買力已相當於2500-2800億美元，所以3000億美元的目標只可說是追近通脹升幅，並無實質增加。何況發達國家亦沒有「氣候脆弱國家」制定具體的最低資金分配金額，這些最易受氣候影響的國家包括小島、發展中國家和最不發達國家等，自然亦大為不滿。
關於融資來源，發達國家提出包括混合公共、私人及多邊發展銀行（如世界銀行、亞洲開發銀行等）融資的模式，但遭到發展中國家反對。由於目前大部分氣候融資屬於貸款，而非無償援助，發展中國家要繼續依賴貸款進行氣候項目，必將增加債務負擔，氣候危機亦會演變為債務危機。此外，私人融資往往不願承擔風險，而會將風險和責任轉嫁給氣候脆弱國家，加劇國與國之間的不平等。發達國家只需牽頭融資，而不需承擔融資責任，甚至提出比較富裕的發展中國家亦有融資責任，可見發達國家的融資責任相當薄弱。至於氣候融資的用途，只定於氣候減緩和適應，但對去年開始運作的損失與損害基金卻隻字未提，使氣候融資未能用於賠償氣候災難造成的經濟損失。
COP29對於氣候脆弱國家而言，結果尤其失望。決議文件雖有提出「巴庫—貝倫路線圖」，即是將融資金額提升至1.3萬億美元的目標，變成明年COP30的願景，但此舉缺乏明確的執行機制或時間表，難以取信。要確保全球金融系統與《巴黎氣候協議》（下稱《巴黎協議》）的目標一致，並加大融資流動性，各方還需做大量工作。以《巴黎協議》第2.1c條為例，此條旨在確保氣候融資可持續配合全球低碳排及氣候韌性的發展，如何促使包括私人機構、各國的國家財政及國家發展銀行等金融系統配合此發展的對話，亦將在COP30會議前夕進行。
全球盤點談判無進展 1.5°C目標無從問責
全球盤點（Global Stocktake, GST）是自2015年《巴黎協議》通過以來最重要的機制，用以檢視、跟踪和支援各國的減碳進展，是否能達到2030年的減碳承諾，旨在落實氣候承諾。可是，首次GST僅在去年的COP28進行，今年卻無法持續跟進COP28『轉型脫離化石燃料』的承諾，遑論下一步的行動，更需要延至明年COP30再作談判。
GST談判明顯缺乏共識，發達國家普遍不希望GST的範圍只聚焦於融資，而應廣泛包括其他氣候行動的內容，而且主張GST成果應該反映在各國的國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions, NDCs），亦即由現在到2035年間國家作出的減碳目標承諾，最新的NDC提交時間為明年二月。而發展中國家關注點為發達國家是否願意融資，而新興發展中國家不希望在缺乏融資的情況下，強制規定GST與NDCs掛勾，理由是『超出巴黎協議的原始框架』。兩邊的分歧引致談判陷入僵局。
此外，去年COP28達成的『轉型脫離化石燃料』承諾，一直惹一眾產油國不滿，當中以沙特阿拉伯和俄羅斯為首，產油國在COP29談判中企圖淡化、甚至阻止明確針對化石燃料的任何字眼。最終，除了GST談判未能達成任何協議，連帶NDC指南和下一輪GST的程序改革，全都推遲到明年的波恩氣候會議和COP30，對全球升溫控制於1.5°C內的目標越來越不利。
COP28好不容易達成的各種共識，在COP29經歷了主要產油國的干預，加上特朗普上台後帶來全球氣候政策轉變，已深受威脅；再由於GST未能達成協議，令明年提交的下一輪NDCs增添不確定因素，種種滯後已引發了各方對兌現《巴黎協議》氣候承諾的擔憂。
碳市場機制誠信、透明度與人權標準勢成挑戰
2024年聯合國氣候變化大會（COP29）其中一項最受關注的議程，是通過了全球碳市場機制，即巴黎協議中的第6.2條和第6.4條。在碳市場機制中，賣方國家可以通過提高能源效益、開發可再生能源及植樹造林等減碳方式，並在國內和國際碳市場出售「碳信用(Carbon Credit)」，既可計算入國家的減碳目標，亦有助發展中國家集資進行減碳項目；而主要為發達國家的買方，可透過購買碳信用抵銷自身的碳排放。
巴黎協議第6.2條針對國家之間的雙邊或多邊碳交易，即國際可轉讓減緩成果（International Transferable Mitigation Outcome, ITMO），COP29對此建立了交易程序的自願標準指引，以及禁止交易國在交易後更改碳信用授權，以提高碳交易的信譽。同時建立了『雙層登記系統』，除了交易國的登記系統，亦設立國際登記處，履行追蹤碳信用的審計用途，解決各國在碳交易技術能力的差異，並為缺乏登記系統的國家提供可選服務。然而，即使建立了相關交易系統和準則，雙邊交易框架仍然呈現弱點，尤其在披露碳信用信息時，各國可能存在不一致的狀況。機制對此只強調合作，要求各方修正不一致之處，並標記出現問題的碳交易，直到相關修正獲得驗證。但對於故意欺詐行為缺乏懲罰機制，將影響碳交易的信譽。
至於針對『巴黎協議信用機制』（Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM）（即第6.4條），COP29建立由聯合國監督機構管理的統一體系，將國際碳交易機制訂定為中央化碳市場，同時制定了PACM的碳信用授權程序、方法準則和碳移除標準。然而，此舉並未能長遠解決碳信用的品質、時限及監控問題，PACM的監督機構必須進一步釐清標準。
儘管有人認為通過碳市場機制是實現氣候目標的一項突破，但是不少學者和公民社會對於碳市場的減碳效果、誠信和透明度，以至人權標準的落實，都抱持相當懷疑的態度。預期碳市場機制在明年開始實施後，將會持續受到挑戰。環保和青年團體批評有關方面削弱碳交易的披露要求，而對於碳交易並未考慮公義轉型、性別平等和公眾參與的需求，女性團體則表示遺憾。此外，亦有國家擔憂相關碳信用並非來自新增項目，而是已有項目，可能存在欺詐行為；加上創造碳信用所引致的生態破壞與人權侵犯，將持續引發對碳交易誠信的擔憂。
事實上， 近年通過私人市場進行的自願碳交易，亦屢屢出現欺詐、誇大效果、重覆計算的問題，甚至在開發能源和植樹造林時，發生掠奪原住民土地和人權侵犯事件，引起了各界關注碳交易存在的漂綠風險和漏洞。
氣候減緩不提淘汰化石燃料 形同虛設
減緩工作計畫（Mitigation Work Programme, MWP）於COP26成立，旨在促進各國邁向巴黎協議的2030年減碳目標。然而，今年MWP的談判中，發達國家和發展中國家的深層次矛盾持續發酵，尤其融資問題更成為了談判的心結。
發達國家及小島嶼發展中國家（Small Island Developing States）主張氣候減緩工作必須展示達成目標的雄心，並且與全球盤點（Global Stocktake, GST）談判掛勾，包括淘汰化石燃料及其相關補貼、達成三倍可再生能源和兩倍能源效益的行動計畫。相反，新興發展中國家及產油國則對於GST主導氣候減緩非常抗拒，認為在缺乏足夠財政和能力建設的情況下，強加減緩責任，是自上而下的硬性措施，亦是威脅國家制定氣候承諾的舉動。最終在缺乏共識之下，MWP只保持為對話平台，而不是推動轉型行動的機制，亦不再提及淘汰化石燃料的字眼。
儘管在淘汰化石燃料方面缺乏實質進展，甚至出現倒退，決議文本仍要求對話提高包容性和透明度，例如改善對話的地區和性別平衡，擴大發展中國家參與，建立數字平台，促進政府、金融界和其他利益相關者之間的合作，可視為動員資源的一步。然而距離2030年目標期限只剩5年，談判耗費大量時間於規程討論，加上未能縮窄分歧，大大降低MWP談判的成效。如果不作出改革，MWP有可能不再被各國重視，無法呼應巴黎協議的迫切目標。
缺乏融資陰霾下的氣候適應談判
全球適應目標（Global Goal on Adaptation, GGA）是根據《巴黎協議》第7條制定，亦是自2015年通過《巴黎協議》以來，最重要的氣候適應談判；然而談判進度一直非常緩慢，直到去年COP28才正式確立為『阿聯酋全球氣候韌性框架』。而今年COP29的談判主要涵蓋GGA和國家適應計劃（National Adaptation Plans, NAPs）兩大範圍。可是在融資談判持續緊張的情況下，進展有限，而有爭議的問題亦被推遲到明年COP30再作決定，拖慢了氣候適應工作的進度。
COP29上各方集中討論推進GGA框架，並定義氣候適應指標。談判桌的辯論主要圍繞『實施方法』（Means of Implementation, MoI ）指標，尤其是確立財務上的指標，以及引入所謂『轉型性適應』概念的問題。MoI是指實施巴黎協議所需的資源、技術和能力建設等，而『轉型性適應』則是源於聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的報告，描述氣候適應不應再停留於逐步調整，而應系統性應對氣候變化，處理長期存在的社會不平等問題。
發展中國家認為MoI指標必須追蹤財務和技術支持，然而，發達國家則不願承諾特定財務指標，而且MoI指標不應主導GGA框架，但強調需要採用『轉型性適應』的方法。許多發展中國家擔心將融資與績效或創新掛勾，反而成為獲取適應資金的障礙。最終通過將MoI指標改稱為『實施的促進因素』，涵蓋財政資源、治理水平、透明度和反腐敗等條件。不過發展中國家認為新字眼淡化了發達國家對適應融資的責任。
最後會議決定以選取和歸納方式，將全球適應指標的數量限制在100個內，允許各方根據具體情況進行調整，並強調包容性，優先考慮追踪脆弱群體和特定生態系統的指標。此外，亦通過了『巴庫適應路線圖』，將GGA作為COP未來的固定議程，有利展開氣候適應的高層對話。會議亦決定在2028年第二次GST整合GGA框架的檢討。COP29上亦討論了NAPs，但由於對NAPs的範圍、所需支援水平和實施機制的分歧，實質決策推遲到明年的COP30，並安排在明年六月在波恩會議進行中期討論。
公義轉型議程被犧牲 毫無寸進
低碳想創坊致力於香港推動氣候公義，亦一直關注國際間公義轉型的討論。在2022年，第27 屆聯合國氣候變遷大會（COP27）成立了『公義轉型工作計劃』（Just Transition Work Programme, JTWP），回應《巴黎協議》條文中對公義轉型的要求，即在推動能源轉型時，必須保障勞工權益。不過隨著社會日益熱烈的討論，更多聲音提出公義轉型不應只限保障勞動和就業，而是必須改變高消費的經濟模式，停止過度追求經濟增長，才能達致真正的公義轉型，帶來可持續生活方式。
承接各界平等而共融的良好對話氣氛，外界本來對今年COP29的JTWP談判結果有所期待。然而，COP29主席團只將精力放在與融資相關的談判，卻未領導各國打開JTWP談判，繼續讓發達國家和發展中國家對JTWP範圍上的分歧發酵，再受累於低效的議事程序，結果未能把握達成協議的時機，減慢JTWP進程，實屬遺憾。
談判的分歧在於發達國家將JTWP與1.5°C溫度目標掛勾，強調技術發展和經濟機會；但發展中國家則強調氣候行動對社會的全面影響，特別是氣候脆弱社群，在缺乏融資下，難以支持JTWP，亦難以確保『實施方法』（Means of Implementation, MoI ）指標足以支援氣候脆弱國家；而一眾產油國家反對發達國家的主張，主張各國自主公義轉型的不同路徑，並反對發達國家單方面以氣候為名，實施貿易保護主義措施。主席團在處理上述分歧上，往往為了避免分歧而排除具爭議的主張，結果未能達成共識，破壞了之前取得的進展；而且在第二周，主席團更未能組織談判及提供明確的方向，錯過了達成共識的機會，談判將推遲到明年波恩會議和巴西COP30再次開展。
氣候行動的性別平等漸受重視
性別平等亦是氣候行動中的重要議題，可是一直缺乏共識和行動。10年前的秘魯COP20通過了利馬工作方案，就是要求整合性別平等和人權原則，提供融資以消除氣候行動中的性別差距。所以，今年COP29亦是性別議題談判的重要時機。主席團最初竟將女性排除在組織委員會以外，而會議期間，一些保守國家亦試圖排除女性和人權的字眼。所幸利馬工作方案最終獲延長10年，並附帶5年的性別行動計畫（Gender Action Plan, GAP），確保性別議題在未來十年仍是氣候談判的核心，而性別議題在氣候減緩、適應和融資等工作上均有所著墨。然而，談判過程卻排除了包括性小眾等弱勢社群的進步語言，以及缺乏具體的財務承諾，將成為落實 GAP 目標的隱憂。
性別議題的主要爭議，在於保守國家認為在應對氣候變化的問題上，國際社會對賦權女性及性小眾地位的倡議，並不符合當地文化或政治背景，是西方國家侵犯其主權的圖謀。所以，最終決定排除了對原住民、少數族裔或低下階級女性的描述，只保留了人權的語言，算是一種妥協，但對於維護更廣泛性別群體的權利上，仍需繼續努力。此外，融資亦成為談判的焦點。最終決議文本在財務安排上亦缺乏具約束力的承諾，未來有關性別議題的工作，仍需努力爭取資源。可喜的是決議文本確認了女性在實現長期氣候目標中的領導作用，並重申包容政策的重要性。
香港與全球城市的角色日益重要
國際氣候談判一直是國家政府之間的事務，然而近年COP亦漸見地方和城市政府的身影。作為執行氣候行動的前線，城市的聲音和反應越來越重要。香港作為發達城市，亦應該趁機在氣候行動前線起示範作用，包括大力加強本地可再生能源發展、提高城市能源效益、致力氣候適應行動，以至發展氣候融資中心，加強城市間的氣候行動交流合作等等。
COP29雖然在融資、全球盤點和氣候減緩的談判結果令人失望，但近年的COP漸漸將城市納入議程亦是另一進程，有助改善中央與地方政府在氣候行動上的合作，亦為城市帶來機會。例如，今年的減緩工作對話就以城市建築為主題。而COP大會亦宣布了兩項與城市有關的新倡議，包括「促進氣候韌性與健康城市多部門行動路徑宣言」（Multi-sectoral Action Pathways for Resilient and Healthy Cities Declaration, MAP）及「巴庫城市與多層次氣候行動持續性聯盟」。前者將會是加強城市韌性與健康的策略指南，並將成為COP30氣候政策討論內容。後者則是與聯合國人居署（UN-Habitat）的合作計畫，確保COP未來優先考慮城市氣候行動議程。這些框架為城市提供了促進氣候議程的工具，獲取必要的融資，落實創新的氣候政策。此外，COP29亦強調中央和地方氣候行動同步的重要性，並推動城市的氣候融資。
然而，COP29令人失望的結果也給城市帶來巨大挑戰，使具有氣候雄心的城市必須獨自提高目標，以增強國家在國家自主貢獻NDC的雄心。今年COP29雖引入「巴庫適應路線圖」，但對地方主導的適應措施整合不足，令地方氣候融資及氣候決策在優先次序上面臨挑戰，例如對抗城市熱島效應和解決氣候適應行動的社會不公平問題。如果沒有度身定造的機制，特別是對發展中國家的城市，城市氣候行動可能由於資金不足而成效不彰。
因此，香港作為亞洲金融中心，應該把握機會向全世界示範氣候行動的潛力，除了上面提及的措施，通過COP29的「促進氣候韌性與健康城市多部門行動路徑宣言」倡議，在本地加強氣候與健康的連繫，投放資源加強社區為本的氣候適應措施，為本地和發展中國家城市進行氣候融資，將香港定位為對抗氣候變化、加強氣候韌性和可持續發展的先行者，都是香港對《巴黎協議》可以作出的貢獻。
展望2025年波恩會議及巴西COP30氣候談判
COP29暴露了氣候融資、減緩、適應及公義轉型等關鍵領域遭受的持續挑戰，也凸顯了聯合國多邊氣候談判的脆弱。隨著全球目光逐漸轉向COP30，各國必需持續努力，確保《巴黎協議》仍然是有效推動全球氣候行動的基礎。
定於巴西貝倫市舉行的COP30將會是全球氣候議程的關鍵時刻。COP30被稱為「自然COP」，將會整合生物多樣性與氣候行動，探討以自然為本的解決方案，如何在應對氣候危機中發揮作用。為了確保COP30的成功，各方必須跨越生物多樣性與氣候治理之間的制度隔閡，確保問題獲得全面整合，而非繼續各自為政。
隨著各國需於2025年2月提交下一輪國家自主貢獻NDC，COP30是將全球氣候承諾與《巴黎協議》1.5°C目標一致的重要時刻，必須在多方面取得成果。首先，必須通過確保新集體量化氣候融資目標NCQG，反映氣候行動的實際需求，解決氣候融資的不平等問題。其次，必須將淘汰化石燃料和公義轉型的全球盤點成果，化為具體行動。第三，必須將氣候公義整合到氣候治理的核心，確認包括女性、原住民和小島國家等的邊緣社群，平等擁有應對氣候變化的權利和需求。COP30將會是解決妨礙氣候公義與包容的障礙的大好良機，重新定義氣候議程。
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