文：低碳想創坊研究員 李育成
去年COP27前夕，聯合國氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC）對全球各國提交的國家自主貢獻（NDCs）目標進行分析，發現根據政府的氣候承諾，全球平均氣溫仍會上升約2.4-2.6℃，未能控制在1.5℃以內。而今年三月政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發表的第六次評估綜合報告亦顯示，在2030-2035年間，全球平均氣溫亦有很大機會上升至1.5℃。這些研究結果都意味著氣候災難將會持續發生，且強度更大、速度更快，更可能發生在不曾發生氣候災難的地方，越來越難以逆轉。就在六月上旬，印度和巴基斯坦邊界便發生了一次罕見的風災，最少八人死亡，17,000人需要緊急撤離家園。另外，印度北部的熱浪亦提前發生，有地方已出現了攝氏45度的高溫，導致近一百人死亡。這只是氣候災難的冰山一角。
在世界各地氣候災難不斷發生的情況下，各國代表參加了聯合國波恩氣候會議，但結果卻以一片爭論聲中結束，進展甚少，令人失望。許多國家的代表亦對談判過程和結果感到非常不滿意。作為每年聯合國氣候變化大會（COP）的預備會議，今年現場參與的有超過5,600人，虛擬參與者亦超過1,200人，因此會議成果備受各界關注，並對COP的成功起到關鍵作用。然而，會議很少獲得本地媒體的報導，作為地球公民的香港，既然特區政府已經制訂了氣候行動藍圖2050，而市民應該如何看待國際氣候談判的結果呢？
氣候災難頻仍下談判進展甚少 令人失望
與以往的波恩會議集中在技術細節不同，自去年以來會議所討論的各類氣候減緩和適應項目和方案，即使屬於技術談判，但都反映了談判各方的政治取態和立場，尤其是在『承擔共同但有區別的責任』上，發展中國家和發達國家之間的分歧仍然巨大。
今年的會議原本目標是要檢視自去年COP27氣候談判以來同意的各項工作進展，以及為巴黎氣候協議通過以來即將首次進行的全球盤點工作（GST）打好基礎。然而，直到會議結束前一天，各國談判代表才就談判議程達成共識，主要爭議都集中在資助發展中國家削減排放上。最終，會議在激烈辯論下未能認可IPCC的最終報告。此外，會議也無法就推薦聖地牙哥損失和損害網絡的秘書處地點、制定全球氣候適應目標（GGA）的實施框架，以及全球盤點決策草案的結構等達成共識。只有公義轉型路徑工作計劃的討論取得了一些進展。
技術談判關係各國利益 主宰談判成果
波恩會議的一個爭議焦點是是否將沙姆沙伊赫（Sharm el-Sheikh）減緩工作方案（MWP）納入議程。自COP26訂立至今，MWP的進展不多。發達國家仍未達到向發展中國家提供1,000億美元的承諾目標，導致各方之間產生了嚴重的不信任。很多談判代表感到缺乏足夠的氣候融資阻礙了會議的進度。去年，經合組織（OECD）在COP27前夕發表報告，指出發達國家每年提供給發展中國家的氣候融資只達到目標的八成，而且大部分都是貸款而非資助。
關鍵時刻是在玻利維亞代表發展中國家集團（LMDC）提出，在缺乏發達國家的緊急財務支援下，不能將MWP納入議程。因為發展中國家認為，在缺乏財務支持下將MWP納入議程，變相要求所有國家各自負擔自己的財務責任，而非發展中國家長久以來倡議發達國家必須履行的『承擔共同但有區別的責任』。這項議案使談判陷入僵局，大會一度擔心議程根本無法通過。最終，MWP和有關財務支持的議案一併從議程中刪除，大會主席將另行發出一份非正式紀錄，記錄在會議討論過的MWP工作。這暫時避免了會議無法完成而流會的情況。
各國將在COP28前夕舉行另一次MWP對話，屆時淘汰化石燃料以及公義轉型的經濟問題依然是最受爭議。會議也討論了新的2025年後氣候融資目標，以提高資助發展中國家減排，並增強應對氣候災害的能力。然而，討論高度技術性且進展緩慢。
此外，會議還舉行了新的氣候融資集體量化目標（NCQG）第六次技術專家對話，對發展中國家需要多少資金才能實現其氣候目標進行詳細評估。與1,000億美元的發展中國家氣候融資目標不同，談判代表擔心發達國家不想讓NCQG反映發展中國家的真正需求，因為這些需求可能數以萬億美元計，會讓發達國家卻步。
損失和損害基金機制停滯不前
除了氣候融資，波恩會議另一個焦點是自《巴黎氣候協議》通過以來首次進行的全球盤點（GST）。GST旨在評估協議的實施進度。目前，各國提交的NDC目標仍不足以將全球氣溫上升限制在1.5℃以內。外界希望GST能夠促進各國提高在2025年首季度提交的更新NDC目標。最新的IPCC報告指出，提高各國NDC目標對達成《巴黎氣候協議》目標非常重要。然而，GST的談判進展相對緩慢，各方仍停留在討論GST草案框架。其中最有爭議的是財務流通、實施方法以及發達國家碳排放的歷史責任。
在大會閉幕前的討論，發達國家歷史責任的爭議再次浮現。發展中國家要求公平分配『碳空間』，但美國為首的發達國家則認為這是『不可接受』的。大會主席為尋找妥協方案，在會議文本中提出財務流通和實施方法中的多個選項，暫時放棄達成共識。這已算是相對大的談判進展，而且談判陣型的立場已經非常清晰，對餘下來的談判亦有幫助。可以預見，即將舉行的COP28仍會花大量時間繼續討論GST的框架等問題。
而去年在COP27上成功通過的損失和損害資助機制，可以說是發展中國家的一個勝利。然而，有關實施方案仍在討論中。該機制主要支援氣候災難受害者，支付到2030年前每年因氣候變化對發展中國家造成約4,000億美元的損失。過渡委員會今年已經開了兩次會議並進行分組討論。發達國家傾向採用設立基金以外的替代融資安排，例如多邊發展銀行、保險計劃和透過資助人道主義組織。而發展中國家則希望設立基金，並成為聯合國氣候變化框架公約屬下的實體，由發達國家提供資金而非貸款。
然而，損失和損害資助機制的談判因發展中國家對設立秘書處的兩個選項無法達成共識而停滯。最終文本建議為聖地牙哥網絡秘書處選擇主辦機構，草擬一份決定草案，留待COP28中繼續進行討論。
氣候適應議程終被採納
波恩會議除了氣候融資，也進行了氣候適應談判，包括為期兩年的格拉斯哥-沙姆沙伊赫工作計劃，以協助制定全球適應目標（GGA）、適應委員會、內羅比工作計劃和國家適應計劃（NAP）。與氣候減緩相比，適應工作通常由當地主導，讓制定適應工作的目標和評定相關需求和進度更加困難。
各國代表集中討論實施發展中國家NAP的挑戰，目前只有40個國家完成了他們的NAP，約有100個國家則仍在制定中。適應委員會的審查也面臨著挑戰，談判各方就草案結論的措辭進行了辯論，並需要在COP28上總結要點。各國代表對草案結論措辭的各種選項存在分歧，擔心在COP28上難以達成有關框架的協議。儘管會議在有關適應的談判方面進展緩慢，談判過程艱辛，但NAP議程項目終被採納，適應委員會作為技術支援機構作出了很大努力，希望能推進和支持適應工作。至於GGA，各方只採納了一個有關結構的方案，進展甚微。
氣候談判的認受性也備受質疑。波恩會議開始時，外界對阿聯酋COP28候任主席Sultan Al Jaber作為阿布達比國家石油公司ADNOC行政總裁的身份引起關注。超過130名歐洲國家和美國的國會議員呼籲撤換Al Jaber，認為讓世界最大的石油和天然氣公司負責COP主席的角色可能破壞談判。在會議上，Al Jaber承認化石燃料下降是『不可避免的』，還提到COP28可能討論到將可再生能源在2030年增長三倍的目標。然而，他的發言並未能平息外界對其化石燃料聯繫的不滿。
此外，會議的談判安排也令人擔憂。今次會議議程包括20多個項目，超過70個三小時的討論，越來越多的工作流程及其相關提交期限和研討會亦佔用了空隙時間。在如此緊密的日程，幾乎沒有國家能進行坦誠的小組討論，也難以提出折衷方案，更不用提處理重大的分歧。
氣候談判認受性備受質疑
一些參與會議的觀察家提出，談判流程有改進的空間，例如談判方隸屬組織是否可以公開披露信息。有公民社會組織歡迎談判方提高透明度，認為這是解決談判各方矛盾的重要一步。然而，大會秘書處也將面臨許多挑戰，在談判優先事項和保密原則之間取得平衡。觀察家指出，大會要到2024年的COP29才會考慮簡化議程，或增加發展中國家觀察員組織的參與，更不用說改革會議流程。
總體而言，今年的波恩會議雖然名為技術會議，但利益集團仍然基於各自的盤算，未能一致推動全球氣候進程，在具體的減緩、財務、損失和損害、以及適應等關鍵問題上未能取得實質進展。但在公義轉型路徑工作計劃和GST技術對話方面取得相對較多的進展，儘管仍有很多工作需要完成。會議所達成的結論對未來的談判仍然有重要作用，特別是對於第一次全球盤點（GST）和財務問題。今年GST的技術對話，以及即將舉行的研討會可以為調整討論方向鋪路，但對於是否能夠解決「承擔共同但有區別的責任」的問題，仍需觀察。此外，會議也為損失和損害財務和氣候財務新的集體量化目標（NCQG）奠定了基礎，將為過渡委員會以至COP28大會提供討論方向。在氣候減緩工作上，淘汰化石燃料將成為焦點，但會議期間COP28主席的低調姿態，已讓觀察家擔心談判各方是否能重建互信，在杜拜達成更多共識，而COP28也可能成為調整談判策略的決定性時刻。
可以說，今年由阿拉伯聯合酋長國主辦的COP28氣候談判將要面臨重重挑戰。不過筆者認為，波恩會議至少仍然是一次有用的談判，因為談判各方及其代表的聯盟都表達了各自的立場和底線，為六個月後舉行的COP28打好談判基礎。
香港該如何配合減緩氣候變化的要求？
自從內地政府於2016年宣佈巴黎氣候協議適用於香港以來，特區政府推出了第一份氣候變化報告，並制訂了首個2020年減碳目標，目前已更新兩次並發表了《香港氣候行動藍圖2050》。藍圖的目標是在2035年實現碳減半，在2050年實現碳中和。然而，目前還沒有確定特區政府將如何檢討減碳目標和進度，以及立法會、商界和民間社會應該如何參與其中。在內地政府代表積極參與全球盤點的情況下，香港是否也有責任展開相關的檢討和公眾參與？根據低碳想創坊出版的巴黎氣候監察香港氣候行動報告（2021）的建議，特區政府應該在2025年、2030年和2035年及以後每五年制定減碳目標，以確保香港走上實現碳中和的正軌。2030年和2035年的目標必須更新，並與《巴黎氣候協議》的要求保持一致。低碳想創坊亦建議政府每年公布年度工作計劃及評估報告，推動公眾參與，也有利推進計劃及其目標。此外，低碳想創坊今年將繼續派出代表參與COP28，包括參與青年氣候行動倡議計劃的代表，讓更多香港的青年有機會在國際氣候談判上發出他們的聲音。
事實上，香港在應對氣候變化方面仍面臨諸多挑戰，包括海平面上升、颱風和暴雨等極端天氣的增加，對城市基建和公共安全帶來潛在威脅。因此，特區政府需要繼續行動，加強減排和應對氣候變化的措施，並與國際社會合作，才可共同應對全球氣候變化的挑戰。
參考資料：
CarbonCare InnoLab, “Paris Watch Hong Kong Climate Action Report,”
Carbon Brief, “Bonn climate talks: Key outcomes from the June 2023 UN climate conference,” 16 June 2023.
E3G, "UN Climate talks SB58 leave a bumpy road to COP28," 15 June 2023.
IISD Earth Negotiation Bulletin, “Summary report, 5–15 June 2023: Bonn Climate Change Conference - June 2023, “19 June 2023.
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