香港的土地政策長期以來都圍繞著如何平衡發展與保育的矛盾，從大規模開發農地以興建新市鎮，到近年提出更具保護性的政策方向，這些都反映了香港土地規劃的演變。2024年12月，政府宣布建議劃定37個「農業優先區」，總面積約980公頃，目的是促進優質農地的長期耕種，持份者參與活動於2025年2月完結。這項政策在社會各界引發了截然不同的反應：一方面，有人批評農地保育影響經濟效益；另一方面，關注農業及鄉郊人士則對政策細節存在深切疑慮。這究竟是一個保育農地的進步之舉，還是另一場政策錯配的鬧劇？

土地的角色：經濟資源還是公共資產？

筆者認為，這場爭議的核心在於如何看待土地的角色：是作為市場導向的經濟資源，還是需要承擔社會責任的公共資產？在現時的政策討論中，經濟效益與環境保護的聲音相對響亮，但農業優先區政策的真實影響，應該更多地向身處農業第一線的農夫與農業界人士取經。在筆者參與的【「農業優先區」政策研討會及農區探訪】活動中，眾多與農業相關的持份者表達了對農地的多元化想像，這或許能幫助我們跳出「保育與發展對立」的二元思維，尋找更務實的解決方法。

農業只是賣菜？

香港社會長期以來對農業的忽視，往往源於以狹義的經濟產值作為衡量標準。然而，農業的價值絕不僅限於經濟數據。即使在政府提交至立法會的農業優先區建議文件中，也主要以提升本地農業產量及價值，推動香港多元經濟發展作為政策目的，但這種單純追求經濟效益的視角，能否捕捉農業的真正意義？

農業在經濟價值以外，同時有社區、文化、環保等多樣公共向度。例如，穩定的本地糧食自給率即是實質面向全民的社會資本。疫情期間，物流受阻導致市民搶購蔬菜的情景仍歷歷在目。如果本地農地能提供穩定的糧食供應，將有助於減少對進口的過度依賴，支持經濟活動的平穩運行。糧食並非一般商品，其安全問題涉及公共利益。若僅以市場價值作衡量標準，任由本地農業自生自滅，將可能對整體社會帶來深遠的負面影響。

更重要的是，農業的價值早已超越「賣菜」的傳統想像。今日的農業不僅是糧食生產，更是多元產業的基礎：從年輕人創業的有機農業，到回收廢料種菇、再生農耕、生物科技與碳封存，乃至食品加工、鄉郊復育及環境教育等，農業已成為與環保、創新及社區經濟緊密相連的多功能產業。

農地只是種菜？

有觀點認為，當前的農業技術已不再需要依賴農地，因為在城市化的空間也可以種植。但事實卻是，農地的價值不僅在於耕作本身，更在於農耕活動與鄉郊脈絡的連結。新界農村格局與中國及香港不同時期的歷史有深厚關連，而香港地勢各異的農地由一代代南來族群接力耕耘。至戰後開始興盛的商業菜園，職業農夫以「耕住合一」的形式，在田邊自建居所，種田維生，形成了獨特的鄉郊生活方式。即使今日這些農夫已屆退休年齡，種植仍是他們與鄰里、土地保持關係的重要方式。這不單為長者提供發揮所長的空間，更讓他們的後代及有志經營農田的年輕人，可以對鄉郊農耕的文化與技術有所傳承。

然而，現時的政策建議卻未能全面保障這些與農地緊密連結的社區。對於不包括在農業優先區範圍內的農地，政府政策不再以農業原因反對改劃，這意味著一些仍活躍於農業生產的大片農地，如落馬洲村、打鼓嶺大埔田、荃灣川龍等地，以及部分與優先區接壤的優質農地，如上水丙岡、大埔林村、沙頭角禾坑、元朗八鄉等地，都可能面臨發展壓力。這種「區內保障、區外放任」的做法，不僅拆散了農田與社區的連結，甚至讓人質疑政府是否因土地權益而在劃定範圍時有所規避。為何不能讓這些已有村落連結、居民耕作十數年的農地整體受保護？更何況，農業的水土保持需要更大範圍的緩衝地帶，這些都未被納入考量。

矛盾的鄉郊保育與農地政策

更耐人尋味的是，一些已有鄉郊復耕計劃的地區，例如由鄉郊保育基金支持的荔枝窩復耕計劃，或由民間發起的南涌生態社區計劃，竟未被包括在農業優先區範圍內。這些地方雖然暫未面臨農地改劃危機，但同樣暴露於未來的發展壓力之下。如南涌連接的禾坑村落一帶，已出現改劃和棕地化破壞，即使偏遠亦有可能受到破壞。長遠保障來看，應加強對農地的保護，防範於未然。這反映了政府在鄉郊保育與農業政策上的矛盾。

而且偏遠鄉郊復育計劃中的大部分社區，都與農業有深厚的連結，如梅子林有依山建造的梯田，谷埔沿海圍墾的稻田等農業地境痕跡。復育過程中，農地將來的使用可能漸轉為非農用，例如建立民宿、餐廳、旅遊業等。但在這些用途底下，會否有損農地的保存呢？而農業實踐在鄉郊復育當中，是否為優先的一點呢？

農業優先區的核心是對農地的長遠保護，本應為復育鄉郊與生態保育帶來對農業水土地理及產業運作的支援及視野。但現時的農地政策規劃卻欠對香港城鄉關係整全而透徹的理解，政府各部門對農業與鄉郊土地規劃的割裂思維，未能建立長遠的土地滋養與支持機制。

結語

農地不是單純的經濟產品，因應農地的公共性及現有多元產業發展，以公共政策介入保育農地是理所當然的。其價值不僅在於狹義經濟發展的產值與收益，更在於與社區、環境及文化的深層連結。唯有從這些多元角度出發，香港的農業與土地政策才能走出「保育與發展對立」的窘境，為未來的土地規劃注入更具前瞻性的視野與動力。

農地保育政策若要奏效，須以更嚴謹的規劃與法律保障為基礎，由漁護署對應的專門身份引領跨政府部門支持本地農業的多元發展，在城規層面上對現存農地改劃申請提高門檻，而非以新建議的農業優先區政策固步自封，變相為農地發展鬆綁。

「農業優先區」政策諮詢將於2025年2月底結束，政策資料：https://www.afcd.gov.hk/tc_chi/agriculture/agr_apa/agr_apa.html
漁護署諮詢電郵：mailbox@afcd.gov.hk

文：曾妍
獨立研究者，關注香港鄉郊生活、農業與環境之關係。