文：鍾劍華（理大應用社會科學系社會政策研究中心主任）
人口老化加快，是所有發達地區甚至是部份發展中地區面對的一個最嚴峻社會挑戰。1994年時，世界銀行發表了一份報告，倡議各國政府建立一套「多支柱的退休保障制度」。至2005年，世界銀行進一步修訂其建議，把原來提倡的「三條支柱」修改為「五條支柱的退休保障方案」。
根據世界銀行的建議，五條支柱中最基本的「支柱0」，是一個由政府公共財政承擔，無需供款的「社會保障制度」，即一般的「公共援助制度」，主要是為有迫切需要的社會成員，包括老人，提供一些即時的、短期的救濟性支援。在這之上的「支柱1」是一個「全民共享」的「公共退休保障」制度，目標是要為全體社會成員提供基本的退休金；「支柱2」則是一個為在職者建立的「強制性職業退休保障」計劃，目標是為所有就業及有薪資收入的人仕，儲備部份收入留待退休後使用，令他們的生活水平不虞大幅度下降；「支柱3」則是要在社會上建立一個具鼓勵性的「自願性儲蓄制度」，讓收入較高及有能力作更佳準備的人士，或非賺取薪資的人士，可以有較大的誘因作更好的退休準備；而最上層的「支柱4」是各種針對老齡人士的需要而設計的「非正式支援及其他非財務支援」。當然，不同的國家和地區，實際經濟及社會條件不同，政府的能力也有差異，以什麼形式和步伐來逐步發展這一套多支柱模式肯定會有所不同，但作為一個概念框架，世銀的建議普遍得到國際社會的認同。
根據這個標準，把所有問題交予一個單一的社會保障項目或單一支柱去處理，明顯是一個十分落伍的做法，香港現時的情況偏偏正是如此。如果套入世界銀行倡議的框架，香港現時的情況是過度依賴「支柱0」；沒有建立「支柱1」；2000年12月才推行的「強制性公積金計劃」可以視作等同於「支柱2」，但成立時間尚短，實際效果也成疑；至於「支柱3」及「支柱4」則顯得零碎及殘缺不全。
據香港政府的推算，香港在約二十年之後，平均4個人中便有一位是65歲以上的退休人士，是一個高程度老化的社會。如果還不盡快建立一套長遠有效的退休保障制度，到時的局面將會難以想像。把香港現時為退休人士提供的社會保障項目套入世界銀行倡議的「五條支柱退休保障方案」來分析，上述的憂慮就更為明顯了。以「公共援助」(即世銀方案中的「支柱0」)作為長者退休生活的主要資金來源是難以延續的。「公共援助」本質上不是退休金，沒有融資安排，只靠政府每年以經常開支的方式來撥出款項，面對高比例的退休人口，終究是難以承擔的。
原則上，在這個公共援助項目之上應有一個由政府營運及管理的「公共退休保障」制度(即「支柱1」)。據世銀的建議，這一層的作用是為所有合符公民資格社會成員提供一個最基本的退休金或年金保障，讓所有老年人都能夠得到一些基本的現金收入，來維持最起碼的生活水平。一旦有了這個制度，政府便可以根據人口推算來作出融資規劃及安排；長者也不再需要等待至一窮二白之時才有資格去申請社會救濟；「公共援助」的資源也可以集中幫助那些有短期及迫切需要的其他社會人士。 很明顯，多年來很多人不斷爭取，要求香港政府建立的所謂「全民退休保障制度」正是世界銀行倡議的這一個「支柱1」。
香港現時面對的退休保障問題首先是在缺乏這個「支柱1」(公共退休保障)。在這情況下，就算在2000年底建立了「強制性公積金計劃」(即支柱2)也不能為部分較長時間不在職、沒有職業收入的社會成員，例如家務勞動者，提供合理的養老保障。這一情況也造成「支柱0」捉襟見肘、難以長期維持。
香港作為一個經濟發達地區，沒有理由只有一個支柱殘缺不全的退休保障制度。這也與香港的社會發展水平不匹配。更重要的是現行這一個不知道還能否算得上是退休保障制度的安排，明顯不足以為人口老化作出合理的準備。政府繼續猶豫不決，可以說是置未來幾十年數百萬長者的福祉不顧，不是一個有為或起碼是具責任感的政府應有的態度。