隨著堆填區飽和的限期越來越近，香港都市固體廢物問題已經迫在眉睫。2013年，香港政府環境局公布《香港資源循環藍圖2013-2022》，其政策的主導方針是「惜物」和「減廢」，務求「在香港建立整全的減廢、收費、收集、處置及棄置的綜合管理系統」，增加回收量，減輕堆填區壓力。
可是，香港回收業一直面對成本高、廢料價格低的困境，經營相當困難。今年十月香港政府環保署正式成立十億回收基金，期望能提升廢物回收工作效率，減少堆填區可回收廢物的棄置量。首期申請將於十一月底截止，但到十一月上旬為止，基金僅錄得三宗申請[註1]。似乎回收基金「雷聲大，雨點小」，無助解決回收業經營困難的問題。
依賴出口，回收業受外圍因素影響
目前香港回收業將廢料回收後，主要工作是篩選、清洗、切碎、包裝和出口到外地，本地再造業極少。換言之，香港的回收商只是外地再造業和其他加工業的原材料供應者，屬低技術、低增值的行業，其利潤完全取決於國際收購價格，本地回收商沒有太大議價空間。而香港拾荒者層面的回收價格，甚至是兩岸三地最低。(表一)
表一：2013年廢紙料在拾荒者層面的市場價格
地區 市場價格(每斤)
香港 0.5港元
台灣 0.8-1.3港元 (3-5元新台幣)
中國大陸 1-1.9港元 (0.8-1.5元人民幣)
資料來源：香港生產力促進局：《促進香港塑料、紙料及廢食用油回收再造研究》
近年，國際廢紙和廢膠收購價格下跌，本地回收商扣除成本後無利可圖，回收量隨之而下跌。與此同時，若出口地政府加強進口廢物管制，香港所回收的廢料將難以出口。例如2013年，佔香港廢膠出口98%的中國大陸展開「綠籬行動」，加強進口廢料的管制，導致189個回收物料貨櫃由內地退回香港。隨著廢膠回收越來越難做，去年香港廢膠的回收量已暴跌至2010年回收量的不足一成。(表二)
表二：回收的可循環再造物料數量(千公噸)
2010 2011 2012 2013 2014
紙料 1195 1278.4 1162.3 1034.6 947.9
塑料 1577 839.3 316.6 242.7 98.7
*金屬 721 782.4 578 601.7 920.6
*包括含鐵金屬和有色金屬
資料來源：筆者整理各年環境保護署的《香港固體廢物監察報告》
今年，廢紙、廢金屬和廢膠樽的國際回收價格持續下跌，廢紙和廢金屬的回收價分別由年初的每噸1100元和每噸1450元下跌至每噸700元，廢膠樽則由每噸1300元跌至1000元。據報道，現已有七成回收業停收廢膠[註2]，業界估計年底回收業可能出現倒閉潮[註3]。由此可見，過份依賴出口是本地回收業經營困難的關鍵所在。
單靠市場力量無法解決公共問題
直到目前，香港政府仍然堅持資源循環的工作盡量由私營機構承擔，只要可再造廢料有市場價值，回收業就有發展的誘因。但是，依賴出口意味香港的資源回收工作沒有主動性，完全受制於外圍因素。當國際收購價格跌至回收業無利潤的水平，香港的廢料就只有運往堆填區一途。明顯地，奢望自由市場解決都市固體廢物此一公共問題，是不適當和不負責任。要解決香港回收業的問題，就必須減少外圍因素影響，最理想的方法是建立具規模的本地再造行業。要達成此目標，政府推動的角色不可或缺。
誠然，香港一向奉行開放和自由的貿易政策，如政府直接優先購買本地再造產品，有可能違反世貿協議而被投訴[註4]。不過參考國際經驗，似乎政府可從以下兩方面修改採購標準，改善本地再造業的生存環境。
一、改變「經濟效益優先」的採購原則
香港政府採購時，「合乎經濟效益」是重要原則之一[註5]。例如政府物流署在紙品競投的機制中，價格因素佔投標書評分百分之七十，而保護林木因素佔標書總分不足百分之四[註6]。在經濟效益優先的主導原則下，香港政府各部門一年的總用紙量超過一萬公噸，但只有37%是再造紙[註7]。由於環保產品的價格競爭力往往較一般產品低，如政府不改變現行以經濟效益優先的採購原則，環保產品將難以發展。2008年，美國加州9座城市合組的「綠色加州省(Green Cities California)」採購紙張時，主動將再造紙比例增至100%[註8]。基於原生紙和再造紙並非同一產品，當地政府只不過是改變採購項目，而非指定採購某些產品，沒有違反世貿協議。香港政府可以考慮改變現行以經濟效益優先的採購原則，例如由採購「紙張」改為採購「再造紙」，為本地再造業提供一項市場需求的基礎。
二、考慮產品生命週期的環保採購
香港再造業的困境除了租金和勞動成本貴之外，尚有限制空氣污染和水污染等嚴格的法規[註9]，導致產品價格相比其他地區產品欠市場競爭力。近年，環保業已開始以產品整全的生命週期衡量一件產品的環保程度。即是一件環保產品不只於其原材料是甚麼，和使用時所節省的能源，亦衡量產品由製造、分銷、營運至棄置等流程對環境的影響。以再造紙為例，香港回收本地再造的碳排放，肯定比運往內地再造再運回本港使用為低。如未來的環保採購對環境影響的標準納入更多考慮，相信能增加本地再造產品的優勢。
日本2000年推行《綠色採購法》時，目的是由政府採購開始，為包括回收再造業在內的環保工業提供穩定的需求，減低企業與非環保業競爭的風險。當環保工業發展成熟，環保產品就可以與其他產品在自由市場下競爭，為消費者提供更多選擇[註10]。以公共採購的方式協助環保工業克服起步階段的劣勢，最終能夠與其他產品公平地面向消費者。這種方法，值得香港參考。
作者：盧日高，中學教師，進步教師同盟通識組成員。
原文刊登於香港電台通識網《集師廣益》
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註：
1. 《大公報》：〈回收基金僅三宗申請〉(2015-11-10)
2. 《蘋果日報》：〈收購價低 業界停回收廢膠〉(2015-9-30)
3. 《大公報》：〈廢料價暴跌一半做一噸蝕一噸〉(2015-11-6)
4. 1998年立法會上規劃環境地政局局長回覆議員時指，香港是《世界貿易組織政府採購協定》的締約方一，有義務給予採購協定其他締約方的貨品及服務供應商，不低於提供予本地供應商的待遇，所以拒絕優先購買本地再造紙。見〈立法會會議紀錄〉(1998-12-16)。
5. 財經事務及庫務局：《政府採購簡介》
6. 陳小萍：〈政府綠色採購帶活經濟〉。
7. 《政府新聞公報》：〈立法會二十一題：使用紙張〉 (2013-10-9)。
8. Green Cities California
9. 2006年本地最後一家再造紙業南華造紙廠結業原因就是政府收緊《空氣污染管制規例》，令造紙廠燃油成本增加。《東方日報》：〈逼用超低硫油趕絕造紙廠〉(2005-12-15)。
10. 日本環境部：《日本的綠色採購法和綠色採購》。