文：wing
早前當輿論著乎於梁唐之爭時，曾蔭權政府的最後一份財政預算案已經通過。這位殖民政府出身的特首多年來將「大市場、小政府」這六個字看成是金科玉律，但一二至一三年財政年度的預算案卻預計公共開支會佔本地生產總值21.4%。這不但比零七至零八年度的不足16%要高得多，且超過了前財政司司長梁錦松所訂下的20%指標。
公共開支佔整體經濟的比例，常被引用為一個政府是左是右的指標。這指標有一定的參考意義，但如果左右的意思主要是指政府究竟為甚麼階級和群體的利益服務，我們就更要看清楚開支上升後誰得利最多。本文的其中一個目的就是探討曾蔭權時代公共開支增長背後的意義。
不過，在開始討論開支時，讓我們先談收入。一個政府要加大公共開支，理論上會想辦法開源。但曾政府卻從來沒有展示增加稅收的企圖心。儘管汽車首次登記稅、煙稅和豪宅交易印花稅都曾被調高，但這些政策本身都不是為了令政府財政更豐厚而設的。相反，政府最主要的兩項稅收──利得稅和薪俸稅──其稅率都曾在曾蔭權執政期間下調。
為大資本家減利得稅
利得稅是政府經常性收益中的最大來源。在曾蔭權零七年競選連任的政綱中，已承諾將原是17.5%的利得稅稅率減至15%。他在連任後的第一份施政報告便已預告在零八至零九年的財政年度會將利得稅稅率減至16.5%。這當然是徹頭徹尾為資本家服務的方案。有趣的是，曾蔭權政府曾以支援中小企為由，兩次退還75%的利得稅（上限分別為二萬五千及一萬二千元）。在資本主義高度成熟下的香港，壟斷資本主義令到中小企經營愈加困難。如果扶持中小企真的是政府的目標，那麼在稅制方面，應做的不是偶然的退稅，而是根本上改動稅制。開徵累進利得稅，讓利潤較少的企業繳納較少的稅款，而富可敵國的巨無霸則繳納不少於兩成的利得稅才是可取的方向。
減薪俸稅，富豪打工皇帝也受惠
薪俸稅是利得稅以外政府最大筆的稅收來源。在曾蔭權政府的七份財政預算案中，有關的變動差不多年年都有。一次性的措施有退稅。長遠的安排則包括四次調高免稅額、三次調低邊際稅率則、擴闊稅階，以及將薪俸稅標準稅率已下調至15%。以上的改動都是旨在減少僱員的稅務壓力。
在香港，中產階級常與薪俸稅扯上關係。一般所謂「中產」打工仔女在香港的情況未算是十分舒適。始終，私營住屋市場的成本奇高、又缺乏退休保障，因此適當地舒緩他們的負擔也是合理。但我們不要因為同情一般要繳交薪俸稅的打工仔女而忽略了一班為數不多，但收入高達八位數以至是九位數的打工皇帝的特殊處境。試想想，一位月入四萬的中上階層，要供養父母、供樓又要繳交15%的稅金，雖絕對不是生活逼人，但也未必是優遊自在。但一位月入百萬的打工皇帝，其生活實在可以奢華得令一般人咋舌。他們只需交15%的稅，根本於理不合。
在收入上，曾蔭權減輕了企業和要交薪俸稅的打工仔女的負擔。對未有墮入利得稅和薪俸稅稅網的人而言，政府又如何減輕他們對公共財政的負擔呢？表面上，由於政府逾四成的收入來自利得稅、薪俸稅和賣地收入，這些人好像根本就不是政府開支的主要承擔者。但事實上，沒有打工仔女辛勞工作，沒有普羅大眾將血汗錢進貢予地產商和大財團，哪來利得稅和賣地收入？換言之，無論你是否有直接納稅，大家其實都有為政府提供資源。只不過因為政府一向沒有直接向這些中下階層徵稅，故要令他們減少對公共開支的負擔基本上只能靠差餉一項。
差餉只一次過寬免，徵收率依舊
自零七至零八年預算案開始，減免差餉已成為例行公事，只是每年的細節未必一樣而已。政治上，如果只退利得稅和薪俸稅而不寬免差餉，當然是政治自殺的所為。但為何針對資本家和中產的稅收，我們都見到有長遠的政策改變去減輕他們的承擔，但差餉一項卻只是每年的寬免而不是降低現為5%的差餉徵收率？如果我們將政府近年對差餉、利得稅和薪俸稅（還有要降至零的紅酒稅）的政策連成一起分析的話，曾政府似乎在暗示：原來資本家和中產對公共開支的承擔已太多了，所以要為他們做些事。但普羅大眾的承擔卻是未夠多，所以不但差餉沒有制度性的變革，零六年至零七年的預算案更曾提議徵收銷售稅以擴闊所謂狹窄的稅基。幸好由於民意堅決反對，政府才不敢妄言推行這一有累退性質的稅種。
壓抑投機，印花稅應改革，要資產增值稅
曾蔭權時代，樓市、股市極度暢旺，造就了印花稅在政府收益中的比例由零五至零六年的6.9%增至一一至一二年的9.7%。在一零至一一年度的預算案中，曾俊華提出增加二千萬以上樓宇買賣的印花稅稅率至4.25%（原為3.75%）以應付樓市泡沬的風險。顯然，政府已將印花稅視為提升炒賣成本的手段。既然如此，政府除了應續考慮以印花稅作為打擊樓宇炒賣的手段外，也應將同一原則應用在證券市場。當下買賣股票印花稅的稅率僅為0.1%，或有上調空間。但更重要的是，買賣認股證、牛熊證等銜生工具是不用繳納印花稅的。而由於這些銜生工具的交易愈來愈多，甚至因而牽動正股不正常調整和波動，政府實在有必要將印花稅引入去銜生工具，以提高投機者成本。
與樓市和股市相關的還有香港尚未設立的資產增值稅。為何打工仔女在職場上辛勞工作所賺的血汗錢要被徵稅，在樓市和股市轉賣資產所得的利潤卻可百分之百袋袋平安？沒有資產增值稅，根本是對勞動者辛勞創造價值的侮辱。因此，設立資產增值稅絕對是政府應走的方向。
經常性開支結構幾無變動
現在讓我們集中討論公共開支。如果我們單看公共經常開支，其實開支分佈由曾蔭權上任之時到下台之間是幾乎沒有任何改變的。這幾年間，十大政策組別佔經常性開支比例沒有任何一項有逾2%的變化。換言之，在開支而言，曾政府是一個無意加大財政再分配力度的政府。其實，曾俊華在他就任財政司司長後第一份財政預算案已經明言：
「行政長官在去年的施政報告中已清楚表明，不應以高稅收、高福利的方式，為縮窄貧富差距而進行財富再分配，因為這樣會抑制市民力爭上游的動力，進而影響社會整體的生產力和競爭力。」
社福開支追不上需要
既然雙曾已是說得那麼赤裸，他們不集中火力改善社會福利實是意料中事。就算是近年推行鼓勵就業交通津貼，也是以鼓勵就業為前提，仿佛基層大眾不需要為社交或者做無酬勞動而乘搭交通工具一樣。事實上，社會福利的支出佔公共經常開支的百分比在零六至零七年預算案是16.2%，到一二至一三年預算案卻微跌至15.7%。這卻是出現在一個貧富懸殊嚴重、人口老化的社會當中。政府不但不提供較完善的失業保障，而且在支援弱勢社群方面仍然做得不足。以引人詬病的安老服務為例，在曾蔭權當政期間，長者地區、鄰舍和活動中心的數目都沒有增加。更可怕的是，一零至一一年度的老人院舍（包括長者宿舍、安老院、護理安老院、護養院、參加改善買位計劃的私營安老院、合約安老院舍等）的總名額竟是24860，比起零四至零五年的數字26905還要少。怪不得那麼多長者到去世還是未能獲安置入住院舍。
自我增值，自己埋單
教育應是提升香港生產力和競爭力的重要推動力，最關心經濟增長的曾蔭權理應大力推動。在曾政府任內，我們著實是看到了十二年免費教育的出現。但當社會大眾認為普遍認為學士學位是職場競爭的基本要求時，政府卻沒有為我們開設更多教資會資助的學位。九十年代中，教資會資助的大學學士學位已有14500個，但到一零至一一年該數字只微升至14580個，令大量合乎大學最低入學要求的考生被拒於大學門外。在教育產業化的原則下，未能受惠於教資會資助的莘莘學子就要自己承擔昂貴的升學成本。這些學生往往先就讀副學位課程，但政府透過教資會已經大幅度減少對副學位課程的資助。零四至零五年有逾萬人就讀教資會資助的副學位課程，到一零至一一年度卻只有不足四千五百人。同時，教資會亦大幅度減少對修課式碩士的資助。零四至零五年有4776人就讀教資會資助的修課式研究院課程，該數字到一零至一一年度已減至 2378人。要知道職場競爭激烈，很多從事文職的打工仔女都要進修以保持競爭力。理論上進修後也可提升社會的生產力。可惜的是，有關的成本又是要打工仔女負擔。
醫療開支增長見頂
至於醫療方面，政府無疑是作出了一些改善。一二至一三年衛生所佔的公共經常開支15.5%，比起零六至零七年上升了1.8%。這調整主要是因為曾蔭權曾承諾在一一至一二年度將醫療衛生所佔的政府經常性開支比例增至17%（最後該年度衛生所佔的政府經常性開支比例為16.5%。）。其實在零六至零七年衛生所佔的政府經常開支比例已有15%，故該增幅其實不算高。而且，對未來的醫療發展，曾蔭權政府也已下了決定，就是要以自願醫保去解決醫療融資問題。這也意味著政府難以進一步強化在醫療上的承擔。
開支增多主因基建
既然醫療、教育、社會福利等政策都沒有顯著改善，那麼多花的錢用了在甚麼地方呢（本文主要討論財政預算，由於房委會財政獨立，基本上不牽涉財富再分配，故不在本文討論範圍之內）？我們能在非經常性撥款那兒找到，答案是非經常性的大型建設撥款。零八至零九年度，因為撥款予西九管理局的關係，社區及對外事務所佔的公共開支比例突然由3.2%增至9.8%。而基建開支則在十大基建的加持下，自零九至一零年度起都維持在公共開支的12%以上，到當下的財政年度則升至15%。但由零六年起的三個財政年度，該數字最高也只是9.2%。
基建無疑是能創造就業機會，但過分依賴大型基建去處理就業問題是否明智實屬疑問。首先，大型基建所帶來的工作機會大部分都是男性主導的行業，大概應沒有疑問。另外，那些基建是否真的會帶來官方預期的經濟效益呢？實際上，只要加快興建公屋進度，也能夠提供大量就業機會予建造業界，而且肯定能讓更多市民安居，為何政府只顧大型基建而忽略市民的基本住屋需要？
賣地收益不助弱勢
值得我們注意的還有基建工程的資金來源其實主要是基本工程儲備基金。這基本的財政來源本身就主要是政府的賣地收益。換言之，賣地收益是不會用來作財富再分配的。這筆款項不是用來扶助弱勢，而是用來舖橋築路的，注定一眾建築公司、測量行、外判商等得益不少。現時基本工程儲備基金的結餘超過六百億。既然該基金如此豐厚，是否應該調動部分來做一些直接有益民生之事？例如回購領匯股份以至是將部分公共事業公有化？
福利「雙糧」花費遠遠不及電費和注資強積金
提到曾蔭權政府，當然不能不提自零七年起就已成常態的所謂一次性的紓困措施。所謂綜援、生果金、傷殘津貼出雙糧這些措施，其實所需的費用不高。三者的額外開支總計也不超過二十億，對年花逾三千億的特區政府來說，佔百分之一開支也不到。代繳兩個月公屋租金的所花費的數字其實也是約十九億而已。換言之，單是因為減利得稅一年所少收的44億，已足以應付以上的紓困方案了。
另外兩項牽涉公共開支的紓困措施開支卻大得多。一是住宅電費補貼，今個財政年度便預計要花四十七億。儘管是讓市民少交了電費，但港燈和中電卻是穩賺不賠。更大的開支當然是注資強積金計劃，零八至零九年度只注資予月入不足一萬元的供款者戶口中，也要85億。但到一零至一一年度原訂是所有供款者的戶口都獲注資六千元，所需款項即預料增至240億。眾所週知，這個注資強積金方案名為替市民儲蓄，實為向基金界輸送利益。後來因為民意強烈反彈才有改為派六千元的方案。只要看清楚以上所謂紓困措施的支出，就可見政府對兩電和強積金管理公司慷慨時，對普羅大眾卻是吝嗇。連年有數百億盈餘和坐擁巨額儲備的政府其實有更大的空間提供更多的紓困和對抗通漲措施。
總結：增加開支不代表基層得利最多
別忘記減免利得稅和薪俸稅的政策是長遠的調整，為基層紓困的措施卻全是一次性的。再加上近年大增的公共開支主要是用了在基建方面。因此，總的來說曾蔭權政府雖然增加了公共開支，但整個財政政策根本只是主要令商家和中上階層。近年來對基層和普羅大眾的幫助根本只是小恩小惠。曾政府能拿二百多億去注資到強積金，能減利得稅，能預留五百億推動醫保計劃，為何不肯拿五百億出來成立全民退休保障的種籽基金？
儘管曾政府在理財方面似乎一無是處，但不代表抗爭力量一點用也沒有。否則，，曾蔭權政府本身的政策是可能比現在的更右。開徵累退性質的銷售稅、就高齡生果金設資產入息審查、注資六千元到強積金戶口、機管局私有化這些方案/提議都因為民意反彈而沒有執行。這證明了在抵擋政府和資本家進一步透過政府的財政政策去宰割普羅大眾方面，民眾已是有所醒覺。下一步，我們不應只專注防守，而應該準備主動出擊。
梁振英上台在即，他不像曾蔭權那樣是小政府、大市場的信徒，因此他治下的公共開支可能會繼續增多。但曾政府的經驗已告訴我們，公共開支的增減之下，還有更多值得我們留意的數字和政策。進步力量在未來要爭取的，就是要令稅制變得公平（增加印花稅、 利得稅改為累進、對打工皇帝徵收更高的稅收、開徵資產增征稅），另外要迫使政府落實全民退休保障，徹底解決對大專教育和醫療權利承擔不足等問題。