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文：許麗明
作者按：社福界一直詬病，「整筆撥款制度」（俗稱「一筆過撥款」）害了整個香港社會福利服務。此制度反映政府對社會福利服務的獨特哲學：以私營運作模式去辦社福服務，在有限年期內追數據睇成效，政府當自己是「投資者」，而非單純的撥款者。公營服務的本質到底是什麼？政府與各機構角色在「市場化」後的社福生態如何？近日發生的長者慘案，與這些政策背景有何關係？
容許開餐廳來補貼社福嗎？
上月27日立法會政府帳目委員會，繼續討論審計報告，公開聆訊「慈善團體獲優惠地價批地」，一慈善團體被質疑營運非牟利旅舍當中，設有對外開放的餐飲設施，是否用以牟利。許曉暉（民政事務局長）的回應，正正道出社福界處於哪種生態裏。許說，因為政府想削減團體往後的資助，所以容許他們賺取部分收入……我們可以想像，大廚鑊鏟一揮，即可拯救萬民的形象？我們當然歡迎具創意而又可執行的社福政策，可是署理局長的回答，正是把社工引領到「兩頭唔到岸」、「向左走向右走」的境地：難道要社工轉型為餐飲企業家，賺到盡來補貼社福服務？
2000年後，「一筆過撥款」漸漸令服務變成商品，竟推出公開競投的方式，外判社福服務！社福服務從來都重質重量，社工一心一意為市民大眾，市場化的競爭行為卻異化了社工角色，把接受服務的市民大眾數字化。
「兩頭唔到岸」
社福另開餐飲的事件，反映香港社會的期望：社會福利服務，是以社會目標為依歸的，而不是牟利的！在新自由主義的思潮下，公營服務私營化如洪水猛獸如病毒流感，入侵社福專業。回顧八十年代前，香港政府與社福服務機構之間的關係，是合作伙伴。五六十年代社福初衷是社會救助，當時政府投放社福的開支非常有限，需依靠民間團體的力量、國際救援組織解決社會問題，推行傳統的補殘式社福服務。七十年代，政府取代民間慈善團體，提供基本社福服務，以解問題為目標，從當時發布了不少報告書及文件如：《香港福利未來發展計劃》白皮書（1973）、《進入八十年代的社會福利》白皮書（1979）可見，當中社福規劃發展，是目前政府未及之處。然而，自八十年代開始，香港政府把社福服務引入「收回成本」的概念，變相要求社福服務自負盈虧；因餐飲補貼「出事」的慈善團體，正是在八十年代末申請土地。政府在九十年以象徵式地價批出地契，團體自行承擔主要建築成本，獲政府默許以團體經營宿舍和食堂等設施，以賺取收入，而政府可藉此削減資助額，節省公帑資助；假如兼辦婚宴、英雄宴、賣月餅之類，日後「完全不資助」絕對不是夢！這只是冰山一角，實際上，當時有不少慈善團體，受政府削減社福開支的趨勢影響。
社會服務機構營運的困局
「一筆過撥款」是突顯了以市場運作的社福政策，令社福服務機構由政府的伙伴變成「受資助者」。社福服務機構既背負着服務社會、服務市民的「崇高」而「神聖」的宗旨，又要依循政府以自負盈虧、以用者自付的概念推行服務；遇到資源不足，卻又不能開源，如果以商業運作模式來獲得盈利，就是挪用公帑，不合乎社福機構的本來形象。但事實是，早在2000年，社福界已經預視「一筆過撥款」會發展「向左走向右走」，甚至導致機構不足支付因年資日深而攀升的員工薪酬，自然出現削減人手或薪酬偏低的情况，引致社工的經驗承傳會出現斷層，導致影響直接服務的質素。
政府指市場化可以提高服務質素，市場化引入社會福利服務逾二十多年，為服務質帶來的負面影響相較正面的多，以致社工工作「兩頭唔到岸」。
服務使用者只不過是數字
翻查社會福利署網站，它寫的「使命」，已把接受服務的市民大眾稱為「顧客」。前線社工要把「顧客」數字化，例如在綜合家庭服務中心的輔導服務，上報的數字是新開的個案，無論你正在跟進多少個案，個案有多複雜，都必須開新個案，否則是未能遵守協議而會受懲罰。如果社福服務是以「生命影響生命」的話，數字又如何量度這些人的生命質素？做社工不是以賺錢為動力，可是當社工薪酬成為節流的考慮之列，「海鮮價」薪酬就成為帶有侮辱專業之嫌的五斗米；社工明知是under pay，也無奈接受，同工不同酬已是「常識」。當社工爭取權益、提出改善待遇時，就被視為違背扶助弱勢的熱誠，就被視為追求利益、講求回報的人。弔詭的是，社工當下正正就要着力追數字，上報社署，甚至要誠哥上身，寫計劃書競投服務，為的只是維持社福服務。
社福服務市場化後，政府變成老闆，撥款給民間團體推行服務，團體卻不能以金錢作回報。「一筆過撥款」要求機構簽署津貼及服務協議，重點在於檢視機構每月上報服務表現標準的數量。以競投等其他撥款的形式，均有不同的服務數量要求；政府以收取服務數字取代收回利潤，如機構出現未能達到協議的數量，會削減或停止撥款。
當年游說機構接受「一筆過撥款」時，答應放寬監管，導致目前社署難以懲罰違規機構的行徑（例如剝削員工、以本傷人……），釀成社福界出現極大不滿：2007年社工大罷工，令政府於2008年不得不成立獨立檢討委員會研究「一筆過撥款」最佳執行指引，並於2014年推出該指引，企圖收回一些監管權。可是在試行期的三年內，仍然有很多條文議而不決；管理不善的機構，仍是無王管。
候任特首林鄭月娥表示最有成就感的職位是社署署長，並競選時為了爭取商界的選票強調自己不會令福利主義抬頭，筆者觀察她歷來在位時推行的社福服務政策，非常認同這個說法，相對於施政重點之一：教育，她已承諾增加每年50億元的教育經常開支，以應對把一些教育界面對的問題。這是筆者樂見的，而筆者更在意的是，在社福服務出現了不止是「一些」問題時，有必要從頭到尾檢討社福撥款制度，重拾初衷，重建、修復，刻不容緩。
筆者自教育界選委朋友告知，林太說明教育是服務、是投資，社福服務則是福利，不是必然的。於是，社福只是對社會上不幸者所施予的物質（或金錢）救助，層次僅限於扶貧，而不是提供方法，協助有需要的群眾渡過難關，繼而尋得生存方式。最明顯的是在退休保障只提供給「有經濟需要」的長者。風聞將與林太合作多年的羅致光，看來會入局管治社會福利服務；他曾以支持推出「一筆過撥款」的觀點撰文，提到實報實銷制度「正是『機構請客，社署付鈔』」，社署需要「斤斤計較」，行文間徹底反映會繼續把社福服務市場化，引入更多私營運模式，如長者服務的社區照顧服務劵，這是為身體機能中度或嚴重缺損的長者提供服務；而輕度缺損長者因支援服務不足，導致健康轉差，以致需要依賴更昂貴的護理照顧。
為此，勞工及福利局透過關愛基金於3月中起，向社福機構介紹「支援身體機能有輕度缺損的長者試驗計劃」，藉此發展社區照顧服務，「試驗計劃」是由社福機構以不可高於$2,500的服務券在區內為長者提供「膳食」及「服務」兩類服務，如護送、購物、清潔及送飯等，兩者共有十四種金額面值，需每月預先計劃各類服務之使用量交社福機構。大家可以想像，此計劃的推行令社工與長者的接觸焦點是「計家用」多於噓寒問暖。在此未能以更大的篇幅說明長者服務的問題，然而，目前推行的服務劵，可以透視到長者被視為「顧客」，而不是被懷顧的對象。近日8旬長者忍痛殺妻，令人心痛得不能，卻提醒我們，是如此冷漠的服務令人卻步，甚至令長者感到失去尊重。
香港需要整全的社會服務制度
以私營服務提供社會福利兩者之間，在本質上已是相違背的，又如何能順利推行？香港的社福服務政策從救濟開始，至今仍然以解決問題的目標。我們知道2011年政府成立了關愛基金，為基層市民提供社會安全網（如綜援）不能提供的多方面支援，這說明目前的政策高不成低不就，補救工作做不好，又忽略了各個範疇的教育工作。
政府以社署作為撥款者營運社會福利服務，放棄了統籌及協調各種公營服務（如醫療、教育、房屋）的角色。社福服務應該是一個現代社會重要制度，與其他社會制度協調、合作，便可有系統而健全地為社會發展目標而努力。過去曾經昌盛的服務如為青少年而設的社區中心，它們是協助青少年成長的，而非補救服務；時代轉變，青少年服務已拓展到網絡，而這些協助他們成長的服務有不少是個別計劃，而非恆常服務。
如何能配合現代複雜的社會，除了提供適切的預防、補救、或解決的途徑，把社福服務提升至以積極、健全的社會發展為目標，進而維持提高個人、團體、及社群的福祉，首先是要檢視目前用以推行社福哲學，才能走出困局。
原文刊在明報