中國一年一度的“兩會”又召開了。雖然每年的議題或有不同，但是“兩會”的機制卻未見值得一提的改變。
“人民代表大會”素有“橡皮圖章”之譏，更惶論“政治協商會議”的實際地位。任何一種國家的政治機構或者管理機構都是社會性消費。如果這些機構本身不能有效地產生政治效應或管理效應，那麼，這種社會消費就意味著對社會資源的浪費。顯然，這不僅對國家、社會不利，也不會對執政黨有利。採取有效步驟，使“兩會”的社會功能得到實質性強化，或許應當成為打破中國目前政治改革僵局首先要邁出的一步。本文準備僅就“人民代表大會”的改革提出一些拙見，希望能對推動中國的政治改革有所助益。
一、明確“人民代表“的社會角色
每年看兩會新聞，都會有這樣的鏡頭----穿著少數民族節日盛裝的“人民代表”激動地對記者說，“我們認真學習了××總理的《政府工作報告》，深受鼓舞… …”云云。看到這樣的鏡頭我會心痛。少數民族代表為什麼一定要穿節日的盛裝？這樣就能證明中國的少數民族受到優待嗎？難道人民代表開會是來過節度假的嗎？更重要的問題在於，“人民代表”是來學習《政府工作報告》的嗎？
“人民代表”最重要的職能之一，就是通過審議《政府工作報告》等活動，對行政權進行有力的監督。可惜，許多“人民代表”在高級官員面前常常表現出奴性，而逢迎拍馬已經成為時尚，他們又怎麼敢代表人民，對總理的報告提出異議。由於“人民代表”不理解“人民代表”的社會職能，“人民代表大會”自然也就無法有效發揮它的作用。因此，提高“人民代表”素質的首要之舉，便是通過立法的方式，明確具體地規定“人民代表”的職能，並設立對其履行職能狀況的監測考評機制。“人民代表大會”對行政權的監督職能的強化，毫無疑問有利於遏制行政權的腐敗。
前幾年，就有人不斷提出並論證“人民代表”應當專職化。但是，專職化的前提是必須提高“人民代表”的素質，用法律明確“人民代表”的具體職能。否則，一些連“人民代表”的具體職能都不明確的人，一旦成為專職的“人民代表”，情況只能比現在更壞。因為，專職的愚昧者會比非專職的愚昧者產生更大的負效應。
當然，“人民代表”素質低的根本原因還在於其產生的機制。現在的“人民代表”名義上由選舉產生，實質上還是由各級黨委指令產生。通過真實的選舉，由公民自主選出代表，才能一勞永逸地解決“人民代表”素質低下的問題，“人民代表大會”也才能真正成為人民行使國家最高權力的機關。而每年的人民代表會議必然會因此對國家的發展，產生積極的影響，對行政權產生真正的制約作用。
二、設立憲法法院
關於設立憲法法律的問題也有各界人士進行過長期的討論。不過，以往關於設立憲法法院必要性的論點，均以有利於保護公民權利，維護憲法的尊嚴，作為基本的論據。而我願意從強化“人民代表大會”的地位和作用的角度，來探討這個問題。
各國憲法法院有獨立設置者，也有設於議會之內者。根據中國的情況，為強化立法機構的職能，憲法法院應設於“人民代表大會”的管轄之下。
中國的憲法法院系統的案件管轄權不僅僅限於違憲侵權的案件，而更應當把行政訴訟案件納入其管轄權範圍。設立這樣的機制，就會使公民的行政訴訟權，同弱勢的立法機權，以及部分的司法權結合在一起，通過行政訴訟的法律程式，對強勢的行政權進行監督和校正。
弱勢的立法權如何同強勢的行政權形成平衡的權力架構----這是各國政治設計過程中務必著力關注的問題。平衡的權力構架就意味著，權力之間互相制衡處於合理的狀態。這種合理的狀態正是防止權力腐敗的體制性要求。
在中國，“人民代表大會”雖然具有名義上的“國家最高權力機關”的憲法地位，但是，它卻缺乏實現這種憲法地位的具體機制。因此，將管轄行政訴訟的憲法法院系統設置在“人民代表大會”的框架之內，一方面有利於實現權力平衡的制度性反腐敗機制，另一方面也有利於充實“人民代表大會”作為“國家最高權力機關”的這一憲法地位的內涵。
三、一個重要的代表資格問題
在“人民代表大會”的代表中，有許多是各省和國家各部委的行政官員。以行政官員的身份來行使立法權，這恐怕是中國的一大奇觀。
立法機構創制法律，行政機構執行法律。立法機構和行政機構之間，在國家職能的問題上涇渭分明，不可合流。一個人如果既創制法律，又執行法律，法律就立刻失去了客觀性、公正性，並成為由執法者任意玩弄的東西。
立法機構的作用除了創制法律之外，還在於對行政權實施強有力的制約。行政權之所以強勢，是因為構成國家的最主要的物資性要素，絕大部分由其管理。因此，對強勢的行政權的制約機制如果不能有效地發揮作用，行政權的濫用和腐敗就無法避免。立法權的最主要的職能之一，就在於監督制衡行政權，使其在法律的邏輯上運行。試想，行政官員當“人民代表”，行使立法權，這樣的立法機構怎麼可能真正對行政權形成有效制約的態勢？
通過以上簡短的討論，就不難看出，取消行政官員充當“人民代表”的資格，乃是使中國的立法機制科學化、合理化必須採取的措施。
陳風 (轉載自博訊)
《真話文論週刊》第十期(首發稿)