"Privately owned public space is law’s oxymoronic invention."
Jerold S. Kayden
Professor, Co-chair and Programme Director,
Department of Urban Planning and Design, Harvard
University Graduate School of Design
從二月開始，屬私人物業的公眾空間成為了熱門的討論議題。其中銅鑼灣時代廣場被指把地下的休憩用地出租作牟利用途是佔用市民公共空間(註1)；中環長江中心則被批評把行人路當作休憩用地(註2)。有關時代廣場的爭議至四月尾仍未平息，發展局局長林鄭月娥表示研究有關租賃事宜是否違反契約，律政司更會考慮採取法律行動(註3)。約一星期後，時代廣場在多份報章刊登聲明指有關指責全無法律依據，更主動公開合約內容重申那個空間絕非「公地」，而是「目前及將來繼續屬於業主物業」(註4)。
我們暫且別把以上的討論歸類為「公共空間」的討論，據發展局長形容，這些空間是「私人發展項目內的公眾設施」(註5)。要探討以上的事件，我們要先理解「公共」和「私人」的本質，進而研究在這兩種「產權」之下的、在政府眼中視為「設施」的「空間」，與大眾所理解的「公共空間」有著哪些關係。美國紐約早在四十年前就出現類似的討論。一九六一年，當地正式出現所謂的「私有的公共空間」（Privately Owned Public Space），政府通過法例以額外的樓面面積或提供其他規劃管理上的寬限（Other Regulatory Concessions）鼓勵發展商提供公眾空間。接近四十年後，哈佛大學學者Kayden 聯同紐約市城市規劃部門、以及一直關注城市規劃議題的紐約市立藝術協會，開展了一個持續三年半的空間研究，透過紀錄及分析市內現存的五百多個私有公共空間，編著了《Privately Owned Public Space The New York Experience》一書。較早前我們在《藝訊》裡討論公共空間及公眾空間的定義(註6)，若嘗試以這個定義為基礎，我們可就以上事件進一步建構空間的「擁有權」及「管理權」怎樣育成空間的特性，與及它們與理想的「公共空間」有何差距。我們將一層一層的進深了解以上的課題，這一次我們先來參考紐約的經驗。
私有的公共空間‧紐約
私有和公共（Private vs Public）是兩種完全相反的產權概念。作者Kayden 認為，私有的公共空間，即一個包含了私人和公共兩種元素的空間，是法律創造出來的一個矛盾產物。他指出，私有（Privately Owned）是指公共空間所身處的土地或建築物的法律地位屬私人擁有，土地擁有人擁有所屬政府就法定產權法下訂明的權利。不過，由於法例容許物業擁有人在發展物業時得到額外的價值(註7)，所以他們所提供的公共空間需要同時受法律約束，物業擁有人需要讓公眾人士進入及使用那個空間。
早在十九世紀末，紐約市已是一個大廈林立的城市。當時不同的地產商以天空為目標，把大廈儘量建高，以致二十世紀初的曼哈頓曾被形容為一個陽光難以到達的地方。後來，紐約市政府在一九一六年決定以立法形式確立美國有史以來第一個有系統的城市規劃法規「1916 Zoning Resolution」。這一個規劃法規除了為城市裡的土地利用、建築間隔及高度限制等方面都作了明確規定，也立下了一個大體的原則：若要把建築物建得較高，就要在地面近街道處留下一定的空間(註8)，為發展私有公共空間埋下了伏線。後來在一九六一年，政府進一步全面的、有系統的修訂這一個規劃法規，正式引入「私有的公共空間」，以授予發展商額外的樓面面積或其他規劃上的寬限來鼓勵私人發展商在私人物業裡為公眾提供公共空間。
除了授予發展商額外樓面面積，其他寬限還包括與高度限制、街道後退（Setback）等等有關的規範(註9)。受法律約束的空間自一九六一年的規劃法規訂立至今，相關法律包含共十二種可發展的私有公共空間，分別為：廣場（Plaza）、長廊商場（Arcade）、擴闊的行人道（Sidewalk Widening）、有蓋行人專用區(Covered Pedestrian Space）等等(註10)。法例裡就不同種類的空間都有具體定義及規範，以廣場為例，一個標準的廣場（Plaza）必須是一個連續的開放空間（A Continuous Open Area）、設計及空間的大小有著特定的規限(註11)、更規定除得到政府額外批准，否則必需二十四小時開放予公眾使用。發展商若要在內裡設置露天咖啡座或小食亭，亦需先向有關當局申請，有效期為三年。政府對露天咖啡座或小食亭的設計也有法定的標準，發展商需要在計劃的前期諮詢該區區議會及社區人士的意見，並且需要得到政府城市規劃委員會向有關官員確認此舉能促進公眾享用那個廣場（Promote Public Use and Enjoyment of The Plaza），才能在公共空間裡設置有關設施。
私有的公共空間‧研究和檢討
以上的規劃法規持續了近四十年，紐約政府共授予私人發展商額外二千萬平方米，創造了五百零三個私有的公共空間。Kayden 本身是律師及規劃師，他聯同紐約市城市規劃部門及紐約市立藝術協會，在一九九六年時開展了一個持續三年半的空間研究，從地理（Geography）、實地佈局（Physical Layout） 及用途（Use）三方面分析這些空間，檢討政策裡額外授予發展商的樓面面積是否合乎公眾利益。他們同時希望透過有系統的紀錄為市民整理出一個有關私有公共空間的資料庫。Kayden 的研究認為，這個規劃法則發展出來的私有公共空間數量雖然令人鼓舞，但當中空間的質素卻沒有達到同樣的效果。其中有的空間在設計及運作上不但不能鼓勵公眾使用，更不必要地分割了城市裡的建築、行人道及街道。在地理上，Kayden 的統計發現，這些私有公共空間差不多全部身處曼哈頓行政區，以致在空間上欠缺城市整體的協調及規劃。其中在用途上，Kayden 在研究中更定下了五種等級以評估空間的應用情況。其中，最理想的公共空間為Destination Space，即一個能吸引公眾使用、大眾能在當中吃喝玩樂的空間。在紐約的私有公共空間當中，有這一種質素的空間卻只佔百分之三；而佔最大比數的空間佔了百分之四十一，竟然是五種等級中最差的一項，名為Marginal Space ─ 一個完全不能吸引公眾停留及享用的空間(註12)。
本年四月一日，政府發放了「私人發展項目內的公眾設施」的名單，內裡透露了本港大概有二百三十處這種空間。香港的「私人發展項目內的公眾設施」與紐約的未必完全相同，不過當地如何理解及研究他們的空間，卻值得我們細讀。
《Privately Owned Public Space The New York Experience》
作者：Jerold S. Kayden, The New York City Department of City Planning, The Municipal Art Society of New York
出版：John Wiley & Sons, Inc.
註：
1.「九龍倉旗下的銅鑼灣時代廣場，過去14 年疑將地下逾3.2 萬平方呎公眾休憩用地出租作牟利用途，侵佔了市民的公共空間。」，〈時代廣場疑出租公地〉，《蘋果日報》，2008 年2 月27 日，頁A12。
2.「地契註明長實需提供不少於5,200 平方米，相當於5.6 萬平方呎的公共休憩用地。惟本報翻查長江中心的核准圖則，發現供公眾休憩的長江花園只得2,897.574平方米，即不足3.2萬平方呎。其餘的公眾休憩用地，原來被『斬件』分佈在長江中心範圍不同位置，而且沒有任何休憩功能可言，例如皇后大道中對出的行人路，便佔去1.3 萬平方呎。」，〈行人路也當休憩地〉，《蘋果日報》，2008 年2 月25 日，頁A04。
3.〈疑出租公共空間違約 林鄭不怕開罪發展商政府研控時代廣場業主〉，《文匯報》，2008 年4 月23 日，頁A11。
4. 摘自時代廣場在2008 年4 月30 日在《頭條日報》P18 版刊登的聲明，節錄了時代廣場與政府在1992 年簽定的契約內文，並把全文上載至以下網址：www.timessquare.com.hk/pdf/TS_deed.pdf
5.〈發展局局長談公眾設施名單〉，新聞公報，香港特別行政區政府，2008 年4月1 日。
6.「公眾空間，其實只是一個在有條件的情況下容許市民大眾進出的空間而已，它所能提供生活空間是有限制而非平等的，身處當中的市民亦因著各自不同的身份限制而有不同的待遇。不過，在積極捍衛公共空間的香港大學學者司徒薇眼中，公共空間的意義則更廣闊。她認為，公共空間是公共生活的舞台，而國際上理想的公共空間，不但是自由及開放的，而且同時是中立、無條件地包容所有人、大眾可以很隨意地表達自我而不會受到歧視與排斥。」，〈公共空間：回到原點〉之一，《藝訊》，香港藝術中心，2008 年1 月，頁5。
7.「Instead, public space means a physical place located on private property to which the owner has granted legally binding rights of access and use to members of the public, most often in return for something of value from the City to the owner.」Jerold S. Kayden,《Privately Owned Public Space The New York Experience》, John Wiley & Sons, Inc., 2000, 頁21
8.「Maximum building height would henceforth depend on the general area in which the building was located, the width the building or any portion of it set back from the street. As a general rule, the more the building set back from the street, the higher it could go.” 同上，頁8
9.「… non-floor area bonus incentives, such as a waiver of applicable bulk regulations affecting the height and setback if a building or how much of the lot its tower portion covers, to encourage public spaces such as arcades…」同上，頁22
10. 「Since 1961, the Zoning Resolution has enumerated 12 discrete legal types of privately owned public space, including plazas, arcades, urban plazas, residential plazas, sidewalk widening, open air concourses, covered pedestrian spaces, through block galleries, elevated plazas, and sunken plazas, as well as special purpose district public spaces, usually mapped in advance to specific parcels.」同上， 頁25
11.「A standard plaza must be a continuous open area, at least 750 square feet in size, not less than 10 feet deep from its front lot line, extending along the full length of that lot line or for at least 50 feet, whichever is less. It may not be more than five feet above nor more than 12 feet below the curb level of the nearest adjoining street.」同上，頁26
12.「Marginal space is public space that, lacking satisfactory levels of design, amenities, or aesthetic appeal deters members of the public from using the space for any purpose. Such spaces usually have one or more of the following characteristics: barren expanses or strips of concrete or terrazzo, elevations above or below the public sidewalk… no functional amenities, no measurable public use.」同上，頁51
原載於香港藝術中心《藝訊》2008年6月號，頁6-8。