信報財經新聞 張炳良 行政會議成員、城市大學教授
2006-06-21
特區政府的「政治任命制」諮詢文件尚未出台，但坊間對媒體傳聞設立三十名首長級政務助理一說，似爭議很大。有人擔心政治任命制擴大，會變成政治酬庸，助長「自己友」文化。有人擔心政治任命制所能吸納的人才，不比高級公務員（政務官系統）優秀，更有乾脆質疑在目前政治體制下政治任命制能否真正發揮吸納政治人才的作用。
二○○二年董建華引進名為「主要官員問責制」、實為類「部長制」的政治任命制，究竟是為了政治權宜、意欲駕馭公務員系統（把政務官系統削權），還是為了推行具深遠視野的政府體制改革，至今仍眾說紛紜。但實情是：在尚未理順行政立法關係、政黨角色以及政府產生與更替制度化的條件下，推行政治任命制的確困難及猜疑重重。
政黨政治局限於議會
當中的關鍵是中央政府對治港的根本取態。《基本法》中所謂按「行政主導」原則設計的特區政制，實質上是繼承港英的官僚（政務官）執政模式，由公務員治港，所以當年起草《基本法》期間，北京官員根本對推行什麽部長制不感興趣。北京也不願見到特區實行本地政黨「輪流做莊」，因此把政黨政治限制於議會，對行政長官及司局長班子的任命，一直牢牢抓緊，視作中央主權的體現。北京一直抗拒所謂「執政黨」之說，說白了是因為按目前中華人民共和國憲法，中國共產黨就是全國（也包括港澳）的執政黨。
如此格局下，在政治任命制的質疑者眼中，根本不存在西方民主政體意義下政黨執政、依其施政理念組班的部長制及政治任命制的可能性，因此改革也是徒勞的。他們認為，政治任命制其實也只是按中央治港意旨而操作，被任命者必然出於中央的政治挑選，那麽相對於經長時間、從港英文官制度演變出來的一套升遷管理程序和理性倫理所規範的公務員系統，去輸出主要官員及各級要職人才，不是後者來得較具穩定性、可信性及少受中央人事操縱嗎？
韋伯式論述治港
上述懷疑論甚為普遍，客觀上也強化了自港英年代以來主導着香港的管治論述，或可稱之為「韋伯式」論述（Weberian discourse）。英人治港，不搞民主，在缺乏統治認受性下爭取以政績為本的「產出」認受性，透過行政管理上的改良主義，以官僚系統的程序理性、「秉公辦理」與服務精神，輔以由財政累積所啟動的「半福利國」（低稅制，不錯的福利）去取悅民眾及贏得信任。至彭定康搞有限度民主與開放政府，已是很晚期的事。
北京的治港思維實質上把港英的一套取而用之，中央政府對香港的要求是工具性的——安定繁榮，做好一個經濟城市，不要亂、不要失控。中央在決定收回香港時無意在香港搞西方式民主，仍鍾情於港英式的官僚行政主導，立法會只具監察力，但要配合行政。
爭取次佳或次惡格局
在目前政改不前，民眾對議員和政黨信任度不高的情況下，若以客觀條件為設定（即筆者過去所指出的行政立法「二元政治」論），則似乎務實的對應是：既然特首最終由中央挑選，那就爭取它選任一位較為超然、利益中立、各界抗拒至少的人物，因此公務員系統出身而有施政實務經驗者被視為首選；同時，設法限制政府的角色與權力（例如一些鼓吹盡量私營化的言論背後的政治考量），以減少政府「行惡」的機會。
對於反對派及民間社會來說，與其爭取做什麽執政黨，倒不如實事求是，把戰場鎖定於議會，盡量運用立法、撥款與監察權力去制衡政府，再輔以司法覆核及體制外政治（如媒體嗆聲、街頭鬥爭）去尋求一個次佳（second best）或次惡（lesser evil）的格局。
作為政治博弈，得出上述這樣的對策之道有其理性，當然也有其代價——即公務員系統高層的政治化、政黨發展空間有限。執政人才傾向單元性、行政立法關係及體制內外關係長期緊張。公務員系統固然可視作制衡特首甚至中央的一股體制內力量，但隨着社會利益多元化並形成一個遠較港英年代為複雜難管的分化政體（differentiated polity）時，以政務官的「同質」制度文化又怎能貼近「異質」化傾向日盛的社會政治生態？在一個建基於高度不信任政府（故要處處設防它、制衡它）的管治狀態下，政府取得的施政及凝聚社會的能量有限，那又如何談得上對外面向全球化經濟競爭壓力、對內面向社會分化的環境中充當領航型政府呢？因此，所謂次佳選擇，充其量只是一個政治上無奈的選擇，並會持續某種制度上與政治行為上的惡性循環。
民主派長期以來高舉着一種傳統「多數制」（majoritarian）的民主管治論述，其實也高估了民主選舉與政黨執政的良性效果。現代管治論述已進入了「政府在社會中」的階段，強調政府與社會各界有機聯繫、統合社會的「促變」能量，這能量不能單靠由普選所賦予的憲制「硬權力」，而須植根於持續的社會整合與官民共治、與不斷更新社會所共享的價值和願景。民主政治大多為多數派的政黨政治，故仍須靠中立無私的公務員體系去維護程序公義、及司法體系去維護少數人利益，故仍須存在具建設性的不信任和制衡。
大聯盟不合政黨競爭倫理
或許，在普選來臨之前，根本性的政治體制改革與建設是不切實際的。那麽，除了一廂情願式的韋伯論述或傳統民主論述外，還有沒有第三種合乎權宜的選擇？例如，在排除本地政黨執政下，如何確保特首最終縱是中央的代理人，也能體現其「全民性」而不是傾斜於某些集團或黨派。馬來西亞式的各主要種族大黨（巫統、馬華公會、印人國大黨）自獨立後結成全國管治大聯盟的概念，在香港能否適用？
社會上不少人批判「親疏有別」的論調，問題是，在既有政治生態下，可如何走出中央接受下能包攬愛國派、民主派及中間派的治港大聯盟出來？這樣的一種大聯盟概念肯定會與一般民主政體下的政黨競爭倫理有所牴觸的（例如：以反對派定位的政黨願意加入政府嗎？）。