實行“以縣為主”農村義務教育的背景和內容

伍小雄 香港城市大學政策及行政榮譽社會科學學士

馬柏華 香港理工大學社會政策及行政譽文學學士

1986年4月12日第六屆全國代表大會第四次會議通過《中華人民共和國義務教育法》，以法律的形式確定義務教育的新體制。該法規定，「實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證」，同時又提出了「地方負責，分級管理，誰辦學誰掏錢」的辦學原則。到了1989年，國家進行財政體制改革，在鄉一級建立財政，其中包括教師薪金在內的支出放在鄉一級財政上，這項改革便強化了「誰辦學誰掏錢」的辦學原則。1992年公佈的《義務教育法實施細則》，進一步明確以地方為主負擔教育經費的特徵。這樣便形成一個推行義務教育的扭曲現象，便是中央和省級政府掌握了大部份財力，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任；鄉鎮財力薄弱，卻承擔了絕大部份義務教育經費。此外，政府為了保證教育經費來源，自1985年開始容許全國地方政府徵收“教育費附加”，1985—1999年間向農民提取的“教育費附加”總額超過1100億元，1993─1999年間向農民徵收的“教育集資”超過516億元。(張玉林2002 ) 但這種“三級辦學，兩級管理”的體制在20世紀90年代中期引發的問題日益凸現。加上“分稅制”和農村“稅費改革”的推行，許多地方鄉鎮財力有限，尤其是貧困地區的鄉鎮政府，更難以支撐義務教育的發展；學校的辦學經費得不到保障，向農民徵收的“教育費附加”不規範；教師工資拖欠，學校房舍缺乏維修等。這便把理應由各級政府、社會和家長共同承擔的義務教育經費和責任轉嫁給農民和鄉鎮，結果便造成鄉鎮農民沉重的負擔。在這種背景下，新的農村義務教育管理體制就呼之欲出了。

 

2001年5月29日，《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》中提出，農村義務教育管理體制，“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣爲主的體制”，簡稱“以縣爲主”的管理體制。2002年4月26日，國務院副總理李嵐清提出要確保所有地區農村義務教育都要按照「以縣為主」的管理體制運行。調整和完善農村義務教育管理體制的關是要實現兩個轉變，即把農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉鎮爲主轉到以縣爲主。

 

中國國務院辦公廳在2002年5月16日發出了《關於完善農村義務教育管理體制的通知》，要求各級人民政府確保新的農村義務教育管理體制在這年全國運行。《通知》要求，各省、自治區、直轄市必須在所屬的所有國家扶貧開發工作重點縣的農村小學和初中實行「一費制」收費辦法，不得以任何藉口推辭或不實行「一費制」。2002年「一費制」收費標準為每年每學生農村小學160元，初中260元。收費不得提高，各省人民政府不得抬出新的農村中小學收費專案。

 

李嵐清(新華社，2002)進一步完善農村義務教育管理體制，重點要辦好以下幾項工作：

　

(一)    建立穩定有效的農村義務教育經費投入保障機制，做到“三個確保”，即確保按時足額、統一發放教職工工資，確保農村義務教育學校公用經費，確保農村中小學危房改造經費。

 

(二)    加大監管力度，建立公示制度、舉報制度和責任追究制度，保障農村義務教育經費落實到位和有效使用。

 

(三)    進行稅費改革的地方，要採取有力措施，切實保證農村義務教育經費高於改革前的水平。

 

(四)    幫助貧困地區積極發展現代遠端教育和電化教育，享受到優質教育資源，實現義務教育的跨越式發展。

 

(五)    加強教育對口支援工作，大力開發經常性的助學活動，資助家庭經濟困難的  學生完成學業。

 

　

推行“以縣為主” 農村義務教育管理體制的優勢與困難

 

新體制運行一年之後，據新華社的報道說，全國已有75%的縣市實行統一發放教師工資。2003年已有近99％的縣（市、區）將農村中小學教職工工資管理收到縣，近96％的縣（市、區）將農村中小學校長、教師人事管理權收到縣。 (新華網，2003)。在以縣為主的農村義務教育管理體制下，在縣一級的行政區域內調動教育資源，較原來的制度有利於提供農村教育資金和減輕鄉鎮政府和農民的負擔。在1995年，各級政府對農村教育經費投入共300億，占農村教育總投入的50%以下；2002年，各級政府對農村教育經費投入990億，占農村教育總投入的78%；使農村教育由更多地依靠農民辦轉到依靠政府辦。在“以縣爲主”的管理體制下，各級政府在很大程度上做到了四個確保，即確保農村義務教育的投入不低於稅費改革前的水平，確保農村中小學教師工資發放，確保師生安全，確保農村中小學校公用經費(袁桂林，2004)。

 

相對於舊制度，“以縣爲主”的管理體制有著四大的優勢：(袁桂林，2004)

(一)    各地黨政領導部門重視農村教育，出臺了一系列政策措施。

(二)    教育經費由縣統籌，在很大程度上緩解了農村教育經費緊張狀況。

(三)    積極調整學校佈局，提高辦學效益。在縣域範圍內農村中小學校結構佈局，重新規劃調整。既提高了辦學效益，又縮短了基建戰線，緩解了教育投入的壓力。

(四)    穩定教師隊伍，提高教師素質。各地教職員工的人事管理權收歸縣裏以後，多數地方實行了教師競爭上崗和待崗制度。對於暫時沒有得到聘用的教師實行待崗制，即待崗儲備，發給基本工資，安排學習進修。既調動了教師教書育人的積極性，又儲備了力量。此外，“以縣爲主”管理體制對調劑、任用、配備學校領導班子的迴旋餘地更大了。

 

不過，“以縣爲主”的管理體制是在“稅費改革”前提下推行的，縣一級財政收入實際上便決定了新制度在縣內推行的成敗。除此之外，一些新舊制度交替所引發的問題也對實行“以縣為主”的新的管理體制的縣級政府產生負面影響。

 

(一)有些縣級政府財力依然薄弱

在中、西部地區許多縣，由於縣級財政難以支撐所應該分擔的教育投入義務，所以仍舊訴求於鄉鎮，將鄉鎮教育費附加，經過縣財政周轉，再下發到各鄉鎮，爲教師發工資。還有些地區的縣，稅費改革中，農村教育費附加和各種集資被取消後，農村義務教育經費大幅度減少，使農村義務教育的支出就更加嚴峻。(袁桂林，2004)例如2000年安徽省農村稅費改革試點後，全省全年農村兩稅及附加總額爲37.61億元，比改革前的49.25億元減少11.64億元，減幅達23.6％，加上取消屠宰稅和農村教育集資，全省農民的稅費負擔減少11.9億元，農民減負效果明顯。但同時政府的收入也減少，中央轉移支付11億元外，硬性缺口5億元。稅費改革前，農村義務教育經費主要來源於三方面：即鄉級財政撥款、教育費附加和教育集資。安徽省這兩項約為11億元。稅費改革後，這11億沒有了。2000年，安徽全省鄉鎮可用財力為46億元，但當年全省鄉鎮供養的66萬人員工資即達49.5億元。因此，教師和學生同時流失；由於經費緊缺，學校不得不向家長要錢，導致“亂收費”回潮。在一些鄉鎮，初中生輟學率已超過10%。此外，農村費改稅後，湖北省義務教育投入也下降14億元，四川下降12．37億元。(張謀貴，2001楊東平，2001張玉林，2002 )因此，稅費改革使農村義務教育經費大幅度減少，也直接影響到縣級政府的財政收入，尤其是一些第二、三產業比例不高的縣，財政收入更加嚴峻，這便妨礙“以縣為主”的管理體制的有效推行。

 

(二)“分稅制”財政體制削弱縣級財政

現有中國的“分稅制”財政體制下，縣級財政所占份額很小，加上鄉鎮級財政也只超過全國財政收入的20%，中央政府占51%，省和地市兩級占27%。在現有的2109個縣級行政區域中，財政收入超億元的縣不足600，包括574個國家級貧困縣在內，財政補貼縣多達1036個。(張玉林，2002)一些縣全年的財政收入甚至不夠用於教育的支出。因此，絕大多數縣級財政根本無法擔當教育經費投入主體的責任。另外，“以縣爲主”其中一個關鍵是，中央政府及省級政府的財政依然排除在農村義務教育上，但兩者卻仍然掌握大量財政收入。而且“以縣爲主”仍然沒有擺脫教育上城鄉分割的格局，因爲縣級行政區域仍然屬於“農村”，從鄉鎮爲主到“以縣爲主”，只是在農村內部調整教育資金的汲取和分配方式，並不能從根本上改善農村教育的基礎條件，縮小的城鄉教育差距。長遠來說，“以縣爲主”的教育財政根本無法拉近城鄉教育的距離。

 

此外，中央政府試圖通過加大財政轉移支付援助貧困地區教育以解決“以縣爲主”後農村教育財政薄弱的問題，這些努力遠遠不夠：“十五”期間總的投入額度只有330億元，包括總計50億元的“國家貧困地區義務教育工程”資金；每年50億元用於中西部貧困地區中小學教師工資發放的專項資金；30億元的“中小學危房改造工程”資金（2001-2002年）。這些資金只相當於數年之前國家和地方政府一年內對農民收取的“教育費附加”和教育集資的收入。而即便將所有資金——不再出現中途截留——都用於國家級貧困縣，每縣每年能夠分得的部分也只有1000多萬元。(張玉林，2002)

　

(三) 縣與鄉鎮協調不足

“以縣為主”的管理體制推行之後，一些縣級官員認爲，實行新管理體制，加重了縣級政府的負擔。一些鄉鎮官員則認爲是一種解脫，普遍對於辦教育的責任感沒有了。由於鄉鎮、村既無權，又無錢，鄉鎮也不再過問改善辦學條件的事。(袁桂林，2004)一些鄉鎮仿舊按原有的體制管理義務教育，一些鄉鎮還處於等待觀望狀態；還有一些鄉鎮雖然提出要實行“以縣爲主”的管理體制，但沒有實際行動。已經實行“以縣爲主”管理體制的縣區，許多地方僅僅是將教師工資收歸縣管，與完全建立“以縣爲主”體制的要求還有較大差距。其次，部門之間權責難以協調。實行新管理體制後，縣級教育部門履行對農村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務評聘、培養培訓、調配交流和考核等管理職能，農村中小學校長的選拔、任用、培訓、考核、交流由縣級教育行政部門歸口管理。但這些政策在一些縣區難以執行下去。校長和教師的管理職能歸於不同組織部門，有的在人事部門，有的在宣傳部門，這種管理情況是阻礙義務教育改革的大問題。(朱選朝，2003)不過，管理體制的變遷只是程序上的問題，真正能夠有效地推行“以縣為主”的管理體制仍取決於縣級政府財政的支援。

　

(四) 農村教師隊伍狀況仍然令人擔憂。

據統計，2002年底全國有24個省市總共拖欠教師工資154.41億元，主要在農村。目前農村仍有幾十萬名代課教師。農村學校工作條件差，教師接受繼續教育機會少，致使農村中小學骨幹教師大量流向城市。而師範院校的畢業生不願意到農村中小學任教，造成農村中小學教師數量不足，等等。這些問題，“以縣爲主”的管理體制根本無能力解決。(袁桂林，2004)　

 

(五) 鞏固“普九”成果留下的問題
農村鞏固“普九”是負債的。“普九”負債是普遍現象。由於“普九”要達標，各地不惜借高利貸購置設備，改造房屋，造成負債嚴重。湖北省“普九”欠債21億元，陝西省“普九”欠債15億元，且債權不清。實行“以縣爲主”後，鄉鎮推卸責任，債權無人負責，以至校長被推上被告席。 (袁桂林，2004)例如安徽很多中小學校負債累累，全省教育欠債達20億元。中小學形成負債的是“兩基”達標借的債務。如肥西縣中小學負債達7000萬元，稅費改革後，政府是無法通過財政償還，學校也不能多收費償還，這7000多元越滾越大，有時債務影響了正常的教學。如肥西縣洪橋中學負債從80多萬，滾到100多萬元，債主討債，向法院起訴，校長爲了學校債務三進法院，兩次進看守所。(張謀貴，2001)由於農村義務教育欠債太多，加上各地經濟發展極不平衡，很多縣財政過於困難，所以“以縣爲主”的農村教育經費管理體制，無法保證農村義務教育條件的真正改善。(張玉林，2002)

 

政策建議

 

(一)    改革“分稅制”以確保穩健的縣及鄉鎮財政

 

不管是鄉鎮為主或是以縣為主的農村義務教育管理體制，財政薄弱均是農村義務教育運行的一大障礙。在中國實施“分稅制”財政體制下，縣級財政和鄉鎮級財政只占全國財政收入的20%，比中央政府占51%和省及地市兩級占27%為少。因此，如何建立起穩健的縣及鄉鎮財政成為“以縣為主”農村義務教育管理體制成功的一大關鍵。

 

在“分稅制”財政體制之下，從縣財政與中央財政的關係看，縣需要將75％的增值稅和100％的消費稅上繳中央財政。而中央財政對縣的補助主要有稅收返還和數次機關事業單位增加工資補助。從這個關係來看，中央集中各地的增值稅、消費稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重則下降幅度大。例如湖北省襄陽縣由1995年至2000年上繳中央“兩稅”總量一共25581萬元，中央稅收返還分別爲14750萬元；中央稅收返還占上劃中央“兩稅”比重5年下降了26個百分點。不但如此，從縣財政與省級和市級財政的關係看，省級和市級政府在中央集中一部分財力的基礎上，又對縣鄉財力再次進行了集中。比如，河南省是“兩稅”增量的30％部分，省財政分享15％，市級財政分享5％，縣財政僅分享10％。江西省實行“八稅共用”，即資源稅、土地使用稅、印花稅、土地增值稅、個人所得稅、房産稅、遺産稅及證券交易稅等八項地方稅收中的40％爲省級收入，市級財政分享“八稅”的10％，縣財政分享50％。這一來縣的一部份稅收也集中到省級和市級政府手上。最後，在高一級政府集中下一級政府稅收的情況下，導致最後一級政府即鄉鎮財政成爲最弱的一級財政。例如在河南鄢陵縣，由於縣財政嚴重入不敷出，縣不得不將農業稅作爲縣級收入，擠佔了一些原屬鄉鎮稅收範圍的稅源；由於大的稅源上級政府都拿走了，稅收收入在鄉級財政實際支出中的比重極低。(陳錫文、韓俊，2002)

 

因此，分稅制實際上是一種財力層層集中的一種稅制，這迫使經濟不發達的縣、鄉兩級財政收入明顯下降，使農村缺少相應的稅收來維持和發展各項公共服務，其中包括農村義務教育的經費。另外“以縣為主“的農村義務教育管理體制仍定義在農村的行政區域上，分稅制已經把縣及鄉鎮大部份稅收上繳更高一級政府。因此，“分稅制”有必要進行改革以以確保穩健的縣及鄉鎮財政去支持“以縣為主“的農村義務教育管理體制的發展。

 

由於中央將主要稅種增值稅的75％劃爲中央收入，而留給地方的只是一些徵收成本較高的小稅種。改革“分稅制” 財政體制以確保穩健的縣及鄉鎮財政其中一個辦法是降低“兩稅”即增值稅和消費稅的上繳比率。由於中國各縣收入不平均，降低增值稅和消費稅要以彈性和因地制宜的原則去處理，徵收國家級貧困縣和收入高的縣的兩稅比率當然不盡相同。不過，降低“兩稅”的同時，中央更要確保各縣級政府有財力推行“以縣為主“的農村義務教育管理體制，必要時要加強對財力薄弱的縣的轉移支付。另外，省級政府和市級政府也應該降低對縣級政府的稅收集中，省級政府和市級政府同樣可以以彈性和因地制宜的原則去徵收一定比率的縣級政府的稅收。

 

(二)    建立由中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮政府共同承擔的農村義務教育管理體制

 

建立一個由中央、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮政府共同承擔的農村義務教育管理體制是確保農村義務教育穩定發展的辦法。如上述第一點所言，“分稅制”使財政收入被層層集中起來，但是卻有上級政府財政支出全部或部分地下放給地方政府的情況，其中在農村義務教育上的支出最為明顯，中央政府和省級政府承擔農村義務教育的責任不夠。例如，湖北省襄陽縣在1990—2000年期間，教育經費總額爲136656.5萬元，各級財政預算撥款55460萬元，占40.58％，其中鄉級財政46919.6萬元，占34.33％，縣財政8540.4萬元，占6.25％，省級以上專款150.5萬元，僅占0.1％。鄉鎮最弱的一級財政明顯地承擔著發展農村義務教育的責任。((陳錫文、韓俊，2002)) 這種“上級出政策，下級出資金”的情況，加劇了縣及鄉鎮的財政困難。由此可看出，中央政府分配到城鄉的財政資源是明顯不公平，城鎮財政資源充足，反之，鄉鎮財政資源卻不足，“以縣為主“的農村義務教育管理體制就更加難以推行。因此，在進行上述第一點“分稅制”改革的同時，必須建立起由各級政府共同承擔的農村義務教育管理體制。

 

建立起由各級政府共同承擔的農村義務教育管理體制具體的辦法是：首先，計算當年農村義務教育的經費，在以一省之內依據各級政府的收入規定省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮政府承擔一定的農村義務教育經費比率，以最高一級政府承擔更高的支出比率為原則，最後的經費缺口則由中央政府包底。由於中國各省份經濟收入不同，東部省份經濟收入比中，西部省份為高。因此，各省份承擔農村義務教育經費的情況不同，由於東部省份經濟收入較高，其要中央政府包底的經費缺口比中、西部省份低。由此，中央政府的農村義務教育經費就更能夠用得其所。

 

“分稅制”的改革和建立各級政府共同承擔的農村義務教育管理體制的實施可以切實地拉近城鄉教育差距。這對建立優良的農村教師隊伍和完善農村學校設備有很大的幫助。

 

(三)    加快立法以確立各級政府對農村義務教育的責任

 

國務院應該加快完善中國的義務教育法，只有通過法律的形式才能規範中央、省、市、縣、鄉鎮各級政府對農村義務教育的責任和義務。中國城鄉之間的巨大差別直接導致中國義務教育上城鎮與鄉鎮之間的極度不均，以往在沒有完善義務教育法的情況下，財力薄弱的鄉鎮政府卻負擔了大部份農村義務教育的責任，其結果便是農村義務教育辦學條件差、師資隊伍不佳、許多貧困農村的孩子因交不起學費而失學等。因此不論是城鎮或是農村的孩子，接受義務教育是所有中國兒童的權利。教育不但是強國之本，也是提高國民質素的根本方法。故此，國務院需要進一步完善中國義務教育法，從而確立各級政府對農村義務教育的責任和義務，根本上改變農村的教育困境。

 

(四)    建立監察和審查各級政府使用義務教育經費的制度

 

過去由於缺乏適當的監察和審查的工作，義務教育經費被挪用的情況經常發生。因此，必須建立一個由國務院直接統轄的監察和審查的工作部門，監察各級政府使用教育經費的情況。部門的監察工作可以包括：

 

1.          監督和審計各級政府使用義務教育經費的情況，以確保經費可以被充分的使用在義務教育上。

2.          監督下一級政府請求上一級政府轉移支付經費的情況。這樣除了可以範轉下一級政府使用轉移支付的情況，也可以保證包括義務教育經費在內的轉移支付財政用得其所。

3.          擴大輿論監督。充分利用傳媒機構監督政府對義務教育的工作情況，而且各學校有權對影響學校運作的政策提出意見。

4.          禁止各學校學亂收費。監察部門可以配合各教育部門加強對教育收費的監督。

 

 

(五)    精簡架構，建立廉價高效的政府

 

中國各級政府事業單位和行政部門的人員過度膨脹已對公共財政構成巨人的壓力。中國政府現在擁有4000萬幹部，整體的人事行政支出佔國家財政總支出的四成。人員過多尤其表現在縣鄉政府機構上，例如泰和縣1994年財政供養人員爲10276人，2000年爲13676人，增加了3400人，年均增長4.9％。而襄陽縣1993年全縣財政供養人員爲16667人，2000年已達34699人。(陳錫文、韓俊，2002)故此，中國的行政管理費及薪金，幾乎佔當地財政收入的80%-90%，只留下10%-20%去支持各項公共服務。不但如此，中國國民供養政府人員的比率也很高，以全國人口記算，平均32.5名國民供養一位政府人員，而且一些縣級政府，例如陝西黃龍縣，平均9位農民要供養一位政府人員。政府人員的過度膨脹不單增加居民尤其是農民的負擔，而且還令包括農村義務教育在內的各項公共服務得不到適當的支援和發展。因此，精簡架構不但可以節省行政管理經費和提高廉價高效的政府，而且各項公共服務的經費也可以增加。

 

 

 

 

參考資料

 

張玉林 (2002)。《中國農村教育：問題與出路》:中國農村研究網http://www.ccrg.org.cn

 

袁桂林 (2004)。《農村義務教育“以縣爲主”管理體制現狀及多元化發展模式初探》：《新華文摘》2004年第8期

 

張謀貴 (2002)。《農村稅費改革影響農村義務教育的深層分析》《中國研究》2002/12（3）（http://www.nows.com/c ）

 

胡素珊。《中國農村教育改革政策評述》http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=1730

 

陳錫文、韓俊(2002)。《五大因素導致縣鄉財政危機》：中國農村研究網http://www.ccrs.org.cn/Newsgl/ReadNews.asp?NewsID=5312

 

南方周末 (2002)。《誰在爲農村義務教育買單》2002-03-14

 

新華網 (2003)。《已有近９９％的縣（市、區）將農村中小學教職工工資管理收到縣，近９６％的縣（市、區）將農村中小學校長、教師人事管理權收到縣》６月２８日２００３年

 

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新華社 (2002)。《李嵐清：進一步完善農村義務教育管理體制》2002年4月26日

 

朱選朝(2003)。《認識不到位，推進緩慢，責任不清 ，投入不足，遺留問題待決剖析“以縣爲主”推進中的問題》：《中國教育報》2003年2月21日第4版

Sources: 沃土發展社 (http://www.harvest.org.hk)