信報財經新聞 郭儀芬
2005-09-08
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功能代表與專業意見
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據報道，特區政府將於短期內發表政制發展報告書。在近月討論中，似乎將立法會議席由六十席增至七十席，並由直選議席和功能議席平分所增加的十席，是備受考慮的安排之一。本文試就這個想法，對功能議席背後的理據作一簡短的討論。
在政制討論中，支持保留功能議席的論據，常見的有幾個，包括：一、保留功能議席有助維持特區的安定繁榮；二、交稅的便應有代表；三、功能議席能確保社會不同階層和界別的「均衡參與」；四、功能代表能為議政和施政提供專業意見。由於篇幅所限，本文只能集中討論第四點。
關於專業意見的說法，背後的考慮大概是現代政策制訂錯綜複雜，非要有相關的專業知識不可；功能議席就是將各類專業人才帶進議會，從而提升議事和施政素質。這想法的前半部不無道理，但後半部則大有商榷餘地。
議會課題廣泛
首先，議會內公共事務的課題廣泛無比，小至如何處理新界的流浪牛群，大至特區在不同國際組織中能否有獨立地位。我們為何認為一位地產及建造界的代表在這些課題上，必然有真知灼見，甚或比地區代表更超越的認知？換一個例子，為何一位會計師代表必能對食物安全或文化政策提供「專業意見」？換言之，個別功能代表在議會內真能有英雄用武地，提供專業意見的時間，可能只佔整個立法和議會工作中一個單位百份比。如果這是正確的話，那我們要問，其餘百分之九十強的時間，功能代表相對地區代表，有何必然超越之處？
第二，正因為現代政策制訂錯綜複雜，所需的專業知識也就五花八門。不同的政策可能需要不同的知識組合。議會內需要有多少門專業知識的人才才足夠呢？我們又是否可以預先決定議會內需要吸納的專業知識人才呢？
第三，選舉並非吸納專業知識入議會的最有效機制。這可從兩個層面來討論。首先，選舉跟提供的意見的素質沒有直接關係。選舉並不保證某專業界別內擁有最精闢意見或最豐富專業學識的人當選。不少時候，當選的可以只因個人關係網絡，或因擁有充足的選舉資源。其次，專業意見或知識之所以值得推崇及受重視在於它的客觀、獨立、和超然於利益關係的位置。可是選舉制度內的誘因，往往令功能代表不得不面向並回應其界別選民的利益和訴求。
權應為民所授
在議會內，當獨立和超然的專業意見與其選民利益有衝突的時候，功能代表將如何取捨呢？由於要回應其選民的利益和訴求，功能代表的意見又有多獨立和超然呢？其實要吸納不同專業意見，還有比選舉更多元化、多層次，更有效的方法，例如智庫、顧問團等。政府數以百計、涵蓋大小政策範疇的諮詢委員會，不正正是為這目的而設的嗎？
最後，需要釐清的是，具備專業知識並不等於這些人士就自動具備行使公權力的權利。權為民所用，但權亦應為民所授；提供專業意見，協助政策制訂，不可以跟代表權和政策制訂權混為一談。
香港民主發展網絡、香港大學政治與公共行政學系助理教授