在爲環保踏出第一步, 聯合國氣候變化框架公約生效的時候, 這個公約雖然有其目標和原則, 與及要求, 包括:
- Annex I國家的政府 (大部份爲發達國) 毎年必須提交聯合國毎年有關的氣體排放量與及透過Carbon sinks除去氣體的除去量,
- 邁向公約目標的發展藍圖,
- 有關的政策和措施,
- 對有關政策和措施的成效評估,
- 怎樣協助發展中國家達致目標, 與及
- 有什麼有關減排技術會輸送予發展中國家)
但是公約的生效並没有爲環境帶來什麼正面的影響. 要了解其中原因, 我們要看看當中發生了什麼事.
公約其實認可和鼓勵國家用聯合執行 (Joint Implementation), 共同行動(Activities Implemented Jointly) 和獨力減排 (Returning Greenhouse Gas Emission to 1990 Level Individually)的方式去達到目標.
理論上, 有關國家在簽訂和批准了聯合國氣候變化框架公約的時候, 是有責任履行條文, 以達致公約的目標:
“在一定的時限裏, 透過穩定温室氣體在一個防止氣候系統被人爲性危險地干擾的水平, 令到生態系統可以自然地適應全氣候變化, 令到食物生產不受影響, 及令到經濟發展可以持續地進行.”
不幸的, 三種方式都失敗了:
1) 聯合執行 (Joint Implementation): 透過幾個國家合作, 技術轉移達致減排目標. 大部份發達的國家認爲在聯合執行時, 發展中國家有義務共同參與制訂減排措施, 不過公約條文卻主要規管發達國家, 分歧令到很少成功的聯合執行的例子
2) 共同行動 (Activities Implemented Jointly): 這個方法其實是因爲聯合執行的嚴重分歧下的發展中國家作出的一個妥協。這個方法下：發展中國家指明，我參與合作没有問題，但當中的實際減排量並不能計入發達國家的減排目標。既然不能計入目標，根本没有理由誘使發達與發展中國家合作。而發展中國家因而避免了要付出的責任。
3) 獨力減排 (Returning Greenhouse Gas Emission to 1990 Level Individually): 需要大量的時間和資源. 但是由於該公約没有太大的法律約束力, 更重要的是公約的目標有欠具體, 使到有關國家拖得就拖, 加上公約上指明Annex I (大部份爲發達國)和non-Annex I (大部份爲發展中國家) 的責任不同, 例如發展中國家不一定要達到公約要求, 例如呈求有關氣體排放量屬自願性質. 這意味發展中國家大可不用理會公約, 有簽等於没有簽. 在這個 “有欠公平” 的前題下, 公約根本没有足夠誘因去令到發達國家爲減排付出.
雖然在公約實施的十一年裏未能爲氣候轉變帶來什麼成果, 但卻成漸漸成爲人們的話題, 多次引起廣泛討論, 並成爲落實京都議定書的前奏(或者簡單來說是熱身). 由於公約條文不夠具體, 在1995年, 也就是公約生效約一年之後, 承認了公約的國家(Conference of the parties to the Convention, 簡稱COP) 開第一次會議 (COP-1) 的時候, 就對公約的條文和目標進行了檢討. 促成了Berlin Mandate的協議.
第一次的會議只是京都議定書的序幕, 從公約由開始談到落實到生效, 時間足足有四年, 但公約內容依然十分空洞; 要在公約的原則上落實具體的條文, 就牽涉到很多細節, 例必引發激烈的利益衝突, 所以議定書由開始討論到生效, 時間一定超過四年, 實際上就足足用了十年的時間. 可以見到當中的難度甚高.
事實上, 我們可以看到整個由討論到生效的過程有兩個轉捩點, 足於突破討論時遇到的樽頸位. 另外討論的對立局面怎麼化解呢? 下回再談.