义务教育是否应该从9年延长至12年,最近成为社会各界热衷讨论的一个话题。社会上比较多的意见对此持肯定的态度,教育部的有关人士旋即以“不符合目前国力”为由给社会各界的这种愿望泼了一头冷水。这种缺乏适当论述的官方回应,使社会上质疑之声四起,愤慨之言不绝于耳。在笔者看来,最糟糕的是,这场关于义务教育年限的本来相当有意义的讨论最终变成了对国家是否“差钱”的辩论,并不利于社会客观、理性地思考义务教育的目的和意义。
一个健康的公民社会应该对政策制定进行理性的辩论,尤其在义务教育这种关乎所有人福祉的政策范畴。这种理性的辩论本身,也是公民教育的一个重要过程。在义务教育年限的这场辩论中,其实还有很多值得理性思考的问题,值得在此作扼要说明。
从社会政策的角度看,一个政策是否应该推行,国家财力是否勉为其难(无论是否真确)只是其中的一个考虑而己,对社会正义的追求和公民权利的保护也具有同样重要的地位———举一个较为极端的例子,相信绝少有政府会以耗资庞大为由在自然灾难发生时放弃赈济灾民的责任,原因是整个社会对人道主义形成了一种共识,并愿意为此付出代价。在人类历史上,有太多社会共识与经济理性相左的例子,人类的群居性在很大程度上决定了这种济弱扶倾的天性。我们看到的是,免费高中教育“有助于推动教育公平”,是一个支持方经常提出的论点。如果我们都认同“再苦不能苦孩子,再穷不能穷教育”的原则的话,那么“财力”能否负担其实并不能成为一个很好的反对理由。
然而,这里值得追问的是,免费的高中教育如何有助于教育公平呢?这里的真正考虑其实是大学入学机会的平等。对于那些家境清贫但有志于上大学的学生,高中教育是连结义务教育与高等教育的重要一环,但是高中教育却不是免费的,他们必须想办法解决学费问题。先不论执行得如何,我国高校的学生资助体系从先注册后交学费的“绿色通道”到毕业后才还款的“助学贷款”,起码在理论上以各种措施为这批大学生提供了解决学费问题的多种选择。然而,能够走到大学门口这一步,这些贫困学生必须先熬过非义务的高中阶段,可谓殊非容易。众所周知,很多家境清贫的学生,因为无力负担高中三年的费用,很早地就放弃了高中教育的机会,他们根本走不到走“绿色通道”申请“助学贷款”这一步,这是高校学生资助体系仍无以从根本解决大学入学机会不平等的一个重要原因。对于整个社会而言,如果一些天才因此被浪费掉,绝非幸事。因此,倘若有免费的高中教育,整个教育制度将能有效地从机制设计上去掉这种不公之处。这是支持免费高中教育一个强有力的理论依据。
诚然,如果被认定的政策问题是要确保家境清贫的中学生有机会完成高中教育并敲响大学的校门,那么免费的高中教育并非唯一的实现方式,也可以通过有针对性地大量发放助学金解决这一问题。由于要有针对性地发放助学金,那么这里将不可避免地产生一定的管理成本(administrative costs),总成本未必比简单划一地实行免费高中教育来得划算。更有甚者,如果助学金的来源也像教育财政那样“多渠道筹措”、中央与地方按不同比例分摊,也几乎必然产生地区差距,形成新的不公平,这也未必是整个社会希望见到的。所有这一切,都是值得详细研究和理性辩论的题目,届时这场辩论的焦点,将落在哪种方式更可能和有效之上,而不仅仅是财力负担这种意气之争。
值得说明的是,义务教育之所以免费,理论依据是其公共产品(public goods)的属性。从公共经济学的角度看,要证明一种公共服务应该完全以公共资源资助,这种服务必须是公共产品,具有非排他性和非竞争性。也就是说,它必须是所有人都有同等机会受惠的并且任何人的使用均不影响其他人的使用。根据我国的教育法,义务教育是强制性的,亦即所有人都能受惠,这充分证明了其非排他性和非竞争性,是它理应由政府免费提供的重要原因。
从这个角度看,必须有法律规定高中教育和初中及小学教育一样均是强制性的,高中教育才能也具有这种普惠性,否则总会有那么一部分人在初中毕业后因为各种原因放弃继续求学,高中教育就只能惠及部分而不是全部人。但是,从公民权利的角度看,如果我们认为16周岁以上的人士均应该拥有完整的公民权利,那么是继续求学还是进入社会则应留给个人去决定,以法律形式规定所有人都必须上高中似乎不太合适。在是否该延长义务教育的讨论中,这其实也是一个值得社会各界认真思考和深入探讨的问题。
无论最终我们以什么方式确保家境清贫的学生接受教育的平等机会,是延长义务教育还是增加各种有针对性的资助,整个社会都需要一场理性的辩论。这要求政府和民间都能诚恳地参与这场论述,摆事实讲道理,摒弃种种猜疑同时也不能突兀地回避论争,以利最终形成一种社会共识。
(作者系中山大学行政管理研究中心研究员)