撰文：黃卓楠
本港不少社會服務由政府藉資助非政府機構（下稱NGO）提供，希望借助NGO靈活、彈性的制度，在提供服務時盡量滿足使用者所需。現時政府撥款予NGO的制度，於2001年起實施，稱為「整筆撥款津助制度」。在這制度下，非政府機構可自行調配資源和重整服務，不再在人手編制、薪酬架構或個別開支項目所投入資源上，受政府嚴格控制；同時，NGO員工薪酬不再與政府員工掛鈎，NGO可自行釐訂薪酬水平。另外，政府（主要是社署）會以投標方式，將部份新服務批予NGO營辦。
這撥款模式一直引來不少爭議。在前線服務上，最常見的批評包括員工待遇不公、服務質素倒退。原因是在這模式下，社工與服務使用者所得資源，來自同一筆撥款。社工薪酬上升，花在服務使用者上的資源便會減少，反之亦然。NGO為求提高服務效率，部份員工薪酬越發不及政府內同儕，同時工作負擔大增，結果影響服務質素。這層面的論述坊間甚多，在此不贅；本文希望從整體資源分配上，一窺NGO行業的生態。
2008年底，政府委任的整筆撥款獨立檢討委員會發表《整筆撥款津助制度檢討報告》，提及不少小型NGO因規模有限，資源不足，在管理上不如預期中靈活；加上資源、設施、服務類別等皆不及大型NGO，以致在競投新福利服務時，極難與大型NGO競爭。獨立檢討委員會認為，小型NGO若希望受惠於「整筆撥款津助制度」，大可互相合作，滙集資源。然而報告同時指出，礙於機構各自的使命、理想、營運方針，協調並不容易。
以撥款額計算，我們可以看看大型NGO在爭取撥款上是否明顯佔優。社署的統計資料顯示，在過去幾個財政年度，政府發放予NGO的資助有增無減。在2015-16年度，政府向170間接受資助的NGO共提供約120億元的撥款，比起2010-11年度向171間NGO提供約87億元，增加了37.2%。同期每年獲得最多資助額的10間NGO，所得資助額由約34億增至約52億，增幅為52.5%。換言之，規模較大的NGO，撥款增長比整體NGO多。
若進一步計算每年獲得最多資助額的10間NGO佔每年總資助額多少，會發現相關百分比由2010-11年度的38.6，增至2015-16年度的42.9，增幅為4.3個百分點。雖然增幅尚算溫和，但在170間受資助NGO中，獲最多資助的10間佔去全部撥款四成有多，行業龍頭之勢似已隱然成形。
這10間NGO，不少大家都耳熟能詳，例如東華三院、明愛、保良局等。這些機構的資助額在過去幾年增長相當驚人，以保良局為例，在2010-11年度，資助額不夠三億，在2015-16年度已超過六億，增幅為108%。另一增幅較大的機構為鄰舍輔導會，同期撥款由近兩億增至約三億六千萬，增幅為85.1%。在整體撥款增幅為37.2%的情況下，這些機構的撥款增幅實在叫人艷羨。
上述統計數字反映，本身資源已較多的NGO，在過去幾年獲得越來越多撥款，導致這些大型機構可維持廣泛、深入的服務網絡，在NGO業界中形成資源集中之勢，競投新服務時往往可以開出比小型NGO「優惠」或「具競爭力」的條款，較易投得項目。尤其當競投服務需承辦機構自負盈虧營運時，這優勢便更為重要，因為大型NGO的人手、設備等各項支援均較佳，容易調配資源應付。
雖然政府發放的資助額，並不等於NGO實際可用資源額，因為NGO只要符合相關規例，便可自行籌款。但問題在於籌款事務本身也是工作負擔，小型NGO要再花人力物力統籌，難免心力交瘁。另一方面，善長仁翁可能也想藉捐款賺些名氣和掌聲，大型NGO有電視籌款節目及其他宣傳配合，以效益計比捐錢給小型NGO化算。結果仍是大型NGO有力爭得較多資源。
由此引伸的問題是，每年花去過百億元公帑，資助NGO提供社會服務，這種模式是否仍然可取？如果可取，那麼將邊際上多花的一元，用在小型還是大型NGO上，對服務使用者的幫助會較大？政府可否更積極協助小型NGO拓展服務？如果這種模式不可取，是否應研究將資源投放於其他出路，甚或考慮出錢以外的方法，例如在法規或政策上鼓勵社會創投或社會企業發展？
《整筆撥款津助制度檢討報告》發表後，香港研策透視重新審視業界向獨立檢討委員會提交的意見書，指出NGO之間不信任的文化，不利機構間的專業知識及專業發展的交流；惡性競爭出現，將導致服務質素受損。就社會福利以至一般公共服務而言，競爭從來不是至高無上的運作原則或分配準則。如何滿足弱勢群體生活所需，以達致社會公義，是社會服務涉事各方不應扭曲的初衷。NGO在香港社會服務史上，應記大大一功；但社會服務是否仍要倚重這模式發展，端看業內人士如何籌謀遠景。
（本文同時刊於http://hk.apple.nextmedia.com/realtime/news/20151020/54334714）