文：周月翔
由三個團體組成的「社會代價及回報評估小組」（ 「研究小組」），以香港興建第三條跑道項目為例，示範如何以社會代價及回報評估的方法，協助制訂交通基建政策。早前公布研究的初期評估，主要是關於碳足跡計算；研究得到機場管理局關注，機管局建築工程執行總監蔡新榮撰文《打造「綠色」三跑道系統》（下稱「蔡文」，刊12 月17 日《信報》）回應。因應當中的論述， 「研究小組」認為有誤解之處，藉此文稍作回應。
「蔡文」開宗明義雖提到「打造『綠色』三跑道系統」，內文卻指「全球性的碳排放影響，不應亦不適宜與三跑道系統對本地所產生的經濟效益作比較」。
鄰避態度實不可取
眾所周知，氣候變化是全球性的環境問題，沒有地方能獨善其身。水位上升、極端天氣帶來的災害及引致的經濟損失， 「研究小組」早前的文章已有詳細的分析（可參閱《信報》11 月17、12 月10 日文章）。在評估大型基建項目時，把項目可能引致的社會效益和社會成本與經濟效益和經濟成本一併考慮，是國際通用的做法，尤其在較發達和先進的地區。赤鱲角作為一個世界級機場，跟隨國際慣例和先進地區做法，應是理所當然吧。
「研究小組」是根據聯合國政府間氣候變化專門委員會的方法和標準進行碳排放評估，而這方法是特別針對航空業和機場運作而設計的。聯合國的方法所計算的是有關機場的總碳排放量，有排放必有責任，蔡先生亦明確承認，航空業佔全球碳排放的2%，但加上其他溫室氣體及高空排放對氣候變化的影響，則佔全球近5%，相等於德國、英國和澳洲三個排放大國的總和，這絕非小數目。為何蔡先生認為由航空業承擔責任是「有欠公允」?
另一個錯誤的理解，就是有關機種排放的估算。「研究小組」的研究是依據機管局於2010 年公布的資料，計算新型號機種的碳排放，並剔除機管局聲稱不會用的舊型號機種碳排放，並且加入科技進步的假設，把未來的碳排放調低。為免高估新機種的碳排放，我們採取更為保守的方法，就是因應聯合國沒有A380 和B747-8 碳排放的數據，於是假設當這些機種開始取代舊機種時，碳排放是零，並且不計算被取代的舊機種排放；所以，有關估算只有低估而不存在高估。
任何地方的碳排放對氣候的影響都是全球性的，香港既是污染者，亦是受害者。根據機管局的邏輯，莫非香港的排碳只對本港範圍有所影響才須關注？這正是執行公共政策中最最典型的不在我家後院（not in my backyard）的鄰避態度。蔡先生身為前政府高官，怎會不明白這個道理？
事實上， 「蔡文」亦明確指出，「區域性的碳排放並未因香港放棄三跑道系統而得以改善，香港一方面要承受其他地方的碳排放，同時，更令香港把經濟發展拱手予其他地區」，即是說，反正都有排放，倒不如懶理誰做排污者，只管鬥快爭奪發展機會，而非共同謀求解決良方，連基本的道德責任也摒棄，這種狹隘思維實不可取，也有違特首梁振英致力「內交」的方針。
更有甚者，廣州與深圳已訂立明確的城市減碳目標，更於過去一年開始實施碳排放交易作為其一減碳手段；反之，香港作為已發展兼排碳更多的城市，卻以「人地唔做我唔會做」的心態推卸責任，試問如何能在國際社會抬起頭來？誠如蔡先生所言，鄰近機場不斷擴建和競爭，那正需要宏觀的區域合作視野，尋求地區協作，清晰定位，減少惡性競爭下的碳排放，各方始可得到最大效益。
香港地球之友早前就三跑舉行一次名為「第三條跑道是金蛋還是大白象」研討會，講者之一的理大中國商業中心總幹事陳文鴻教授就列舉了一些數據。深圳興建第二條跑道加第三個候機樓，估計共耗資214 億人民幣；廣州興建第三條跑道加兩個新候機樓，估計只須耗資179 億人民幣。不過，香港單是擴建一條跑道，便耗資至少1300 億港元；廣州還計劃擴建第四條、第五條跑道，以香港的造價和地理限制，可以無止境追逐嗎？
共同研究裨益香港
別要忘記的是，除了地區競爭，還有高鐵的競爭。2015 年高鐵四縱四橫架構完成，將對航空業、尤以二三線城市支線機場有重大打擊，因為支線城市居民會透過高鐵前往樞紐機場，到2016 年香港也將接上高鐵內地鐵路系統。
面對種種因素，機管局未有給予公眾香港機場未來可持續發展的清晰藍圖，予人的觀感，反而只集中跟中國二三線機場競爭，搶奪內陸航線，這實屬自貶身價的表現。
難怪英國獨立航空業調查機構 Skytrax 早前發表年度最佳機場排名結果，香港機場只是排第四位，首次跌出三甲，頭三名分別為新加坡樟宜機場、南韓仁川國際機場、荷蘭阿姆斯特丹史基浦機場，北京首都國際機場則排第五。可見香港真正的競爭對手是國際城市，廣州、深圳應是我們的區域合作夥伴。
我們的研究旨在強調諮詢方法及評估政策優劣的重要性，目的就是要了解各持份者的意向，釐清爭議，令項目決策符合社會效益。觀乎機管局的回應，面對各方質疑，均只籠統地表示環保訴求不應窒礙經濟發展；即使「研究小組」提出有科學依據的成本效益評估，機管局仍然企圖把逾千億元的碳排放成本排除在外，理據薄弱。這種取態一方面反映機管局角色的局限，只懂片面從航空業角度分析；另一方面，更暴露政府一直躲於背後的困局，所有宏觀政策、資源分配、利益平衡等關鍵議題，社會大眾均無法有效討論。
所以筆者建議，機管局應放下輿論戰，改持開放態度，與「研究小組」研究分享更多數據，多作交流討論，共同推動政府完善現行的評估機制，不但對機場擴建項目有利，也對香港整體發展和未來政策制訂有最大的裨益。
作者為「社會代價及回報評估小組」核心成員
香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會（New EconomicsFoundation）合作，為香港首次引進《社會代價及回報評估》（SROI），探討第三條機場跑道的利弊。
圖片來自機管局網頁。